Юбилей НК РФ: 25 лет эволюции российского налогового законодательства

25 лет назад стартовала новая эпоха для налоговой системы России. В 1999 г. начала действовать первая часть Налогового кодекса, устанавливающая общие принципы уплаты налогов и сборов и заложившая основу для дальнейшего развития налогового законодательства в стране. Работа над ее созданием длилась почти четыре года, процесс доработки не прекращается до сих пор. За эти годы мы стали свидетелями множества поправок, устраняющих пробелы в законодательстве и адаптирующих налоговую систему к меняющимся экономическим условиям. Однако вопрос о необходимости повышения прозрачности, справедливости и эффективности налогового законодательства по-прежнему остается актуальным.

Юбилей — не только повод для подведения итогов, но и возможность задуматься о будущем, о движении к оптимизации налоговой системы. Мы попросили экспертов окунуться в историю, рассказать о том, как проходил процесс кодификации, какая была проделана работа за это время и что ждет кодекс в будущем. Комментирует Сергей Пепеляев, к.ю.н., управляющий партнер «Пепеляев Групп».

Российской налоговой системе 33 года, а НК РФ — 25 лет. Юбилейные даты — не только повод для славословий. Главное — разобраться в «перспективах роста».

Налицо ряд тревожных трендов:

1. Ползучая декодификация налогового законодательства: включение налоговых норм в неналоговые законы (офискаливание законодательства о банкротстве и др.), появление разовых (чрезвычайных) налогов за рамками НК РФ.
2. Несистемное внесение поправок. За 25 лет было принято без малого 1000 законов о поправках в НК РФ. Числу же самих поправок нет счета. Тот кодекс, который вступил в действие 1 января 1999 г., и нынешний не похожи даже на дальних родственников.
3. Нерегламентные поправки: укоренилась порочная практика внесения поправок во втором чтении и их «конспиративное» принятие без должного обсуждения, как недавно это было с поправками в главу о госпошлине.
4. Снижение уровня правового регулирования: цифровые технологии выступают оправданием того, что некоторые правовые вопросы представляются как организационно-технические и регулируются не НК РФ, а ведомственными актами.
5. Сложный язык и громоздкий текст. Найденный мною антирекорд: монолитное предложение из 334 слов, занимающих 46 строк, на трех страницах при 23 знаках препинания (ст. 284.4).

Все это, безусловно, продолжится, если не признать необходимость конституционной реформы в целях реализации принципа стабильности налогообложения.

Вот основное содержание необходимых изменений.

1. Требуется отменить смешанную инициативу по налогам. В настоящее время Конституция РФ допускает, что налоговые законопроекты могут инициировать и Правительство РФ, и депутаты. Такая ситуация далеко не во всех странах. Нужно отменить депутатскую инициативу и сохранить только правительственную.
2. Должны быть оформлены лоббистские институты в сфере налогообложения. Например, при Правительстве РФ необходимо создать постоянно действующую комиссию по налоговым инициативам. Ее статус должен быть четко определен и закреплен. Помимо постоянных представителей ключевых министерств и ведомств, в ее состав должны входить представители предпринимательских объединений и др. Заключение комиссии должно прилагаться ко всем передаваемым в Правительство РФ документам Минфина РФ, содержащим предложение налоговых реформ. У комиссии должно быть право содоклада на заседании Правительства РФ.
3. Необходимо исключить возможность появления депутатских поправок на всех стадиях чтения законопроекта, выходящих за рамки (тематику) предложенного Правительством РФ текста. Иначе говоря, нормативно должны быть определены пределы модификации законопроекта. Необходимо исключить возможность внесения поправок в НК РФ через неналоговые законы. Есть случаи, когда налоговые новеллы прячутся в текст законов, не привлекающих к себе внимания. Неналоговый паровозик тащит налоговую тележку.
4. Нужно закрепить, что все налоговые новеллы принимаются только в составе закона о бюджете на предстоящий год, исключить практику принятия поправок тридцатью и более законами ежегодно. Накопление, обобщение и принятие всех поправок единым (и единственным в году) актом позволит избежать рассогласованности норм, дезинформирования налогоплательщиков, неразберихи со вступлением норм в действие и др.
5. Следует придать строгое правовое значение пояснительной записке к налоговому законопроекту. Налоги и сборы должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными (п. 3 ст. 3 НК РФ). Соблюдение этого требования автор налоговых законопроектов должен доказывать при каждой инициативе. Средство для этого — пояснительная записка к проекту закона. Нормативно должна быть закреплена структура пояснительной записки, требование к ее полноте.
6. Необходимо исключить разночтение нормы ст. 5 НК РФ о порядке вступления в силу законов о налогах.

Это тот минимальный набор мер, которые совершенно необходимы для того, чтобы остановить постепенное сползание в налогово-правовой хаос.

Источник: «ЭЖ-Юрист»