Использование отходов производства: возможности и ограничения

Рассмотрена проблема использования отходов производства для рекультивации нарушенных земель и в качестве вторичных материальных ресурсов. Кратко проанализированы законодательство и правоприменительная практика по вопросам использования отходов для рекультивации, включая использование вскрышных пород, рекультивацию отвалов вскрышных пород, а также законодательство и правоприменительная практика по вопросам использования отходов в качестве вторичных материальных ресурсов, соответствие данных способов обращения с отходами наилучшим доступным технологиям. Представлена оценка существующих способов стимулирования увеличения объемов утилизации отходов.

Понятие «использование» отходов с 01.01.2015 заменено на понятие «утилизация», тем не менее, содержание понятия не изменилось. Согласно определению, приведенному в ст. 1 Закона № 89-ФЗ, утилизация - это также использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг.

Таким образом, Закон № 89-ФЗ предусматривает возможность использования отходов, при этом основной отраслевой закон содержит всего две нормы, регулирующие этот вид деятельности по обращению с отходами производства:

• п. 11 ст. 12 о возможности использования горных пород и отходов производства черных металлов IV и V классов опасности при ликвидации горных выработок;
• п. 10 ст. 12, устанавливающий запрет на использование при рекультивации твердых коммунальных отходов.

Отдельные положения об использовании отходов производства встречаются в различных нормативно-правовых актах. 

Например, в соответствии с межгосударственными стандартами ГОСТ 17.5.01-83 "Охрана природы. Рекультивация земель. Термины и определения" и ГОСТ 17.5.1.03-86 "Охрана природы. Земли. Классификация вскрышных и вмещающих пород для биологической рекультивации земель" для рекультивации карьерных выемок могут использоваться вскрышные и вмещающие породы, не содержащие радиоактивные элементы и токсичные соединения в концентрациях, опасных для жизни человека и животных. 

Но в целом, действующее правовое регулирование не способствует увеличению объемов использования отходов и в сущности, противоречит Экологической политике государства.

Пунктом 15 Экологической политики, в качестве одного из механизмов решения задачи экологически безопасного обращения с отходами, предусмотрено их вовлечение в повторный хозяйственный оборот, использование отходов. 

В 2014 году Министерство природных ресурсов и экологии РФ (далее – Минприроды России) разъяснило, что рекультивация с использованием отходов фактически является размещением (захоронением) отходов и с тех пор неизменно придерживается данной позиции.

При этом, использование промышленных отходов IV, V классов опасности для рекультивации нарушенных земель не только не запрещено законом (запрет на использование отходов для рекультивации распространяется только на ТКО (п. 10. ст. 12 Закона № 89-ФЗ), но и соответствует целям рекультивации, а также основным принципам и приоритетным направлениям государственной политики в области обращения с отходами (ст. 3 Закона № 89-ФЗ).

С июля 2015 объектами государственной экологической экспертизы являются проекты рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов I-V классов опасности, и земель, используемых, но не предназначенных для размещения отходов I-V классов опасности.

Эту формулировку Минприроды России распространяет на любые проекты рекультивации (не только объектов размещения отходов, а, например, промплощадки предприятия, месторождения) с использованием отходов.

При этом, исходя из буквального содержания п. 7.2 ст. 11 Закона № 174-ФЗ, формулировка данной нормы обусловлена наличием на территории России большого количества несанкционированных объектов размещения отходов (свалок), и законодатель учел этот фактор, включив в объекты экспертизы проекты рекультивации земель «используемых, но не предназначенных для размещения отходов». 

Следовательно, в п. 7.2 ст. 11 Закона № 174-ФЗ речь идет только о проектах рекультивации земель, занятых законно и незаконно для размещения отходов. 

Другие проекты рекультивации (в том числе, с использованием отходов), не подлежат государственной экологической экспертизе. 

Естественно, необходимо учитывать, что рекультивация должна обеспечивать восстановление земель до состояния, пригодного для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием.

Если в результате использования отходов состояние земель ухудшится, с правообладателя земельного участка будет взыскана денежная компенсация или возложена обязанность восстановить нарушенные земли в натуре.

Таким образом, лицо, использующее отходы для рекультивации земель, отвечает за безопасность такого способа рекультивации.

Правоприменительная практика: суды не всегда могут разграничить использование и размещение отходов.

С учетом представленных заводом доказательств возможности использования для рекультивации земель грунтов из строительных котлованов и промышленных отходов 4 и 5 классов опасности: 

1) санитарно-эпидемиологического заключения; 

2) заключения заведующего отделом природных ресурсов городской администрации; 

3) гидрогеологического заключения, утвержденного окружным департаментом по недропользованию, а также 

4) проектной документации на рекультивацию, суды пришли к выводу, что квалификация уполномоченным органом действий общества как размещения отходов противоречит законодательству и существу выполняемых работ. Постановление АС УО от 29.01.2018 по делу № А60-4536/2017.

Предприятие осуществляло рекультивацию с использованием инертных отходов отработанного карьера глин и песчано-гравийной смеси. Управление Росприроднадзора расценило данную деятельность как захоронение отходов – несмотря на проект рекультивации и положительное заключение государственной экологической экспертизы. При этом уполномоченный орган использовал формулировку «рекультивация … путем захоронения отходов». Суды указали, что объект рекультивации не является объектом размещения отходов в смысле, придаваемом этому понятию Законом «Об отходах производства и потребления». Постановление АС УО от 03.10.2018 по делу № А07-26060/2016.

Удовлетворяя требования уполномоченного органа о взыскании платы за размещение отходов, суд отклонил доводы общества о том, что вскрышные породы не являются отходами, так как предназначены для рекультивации земель. Суд указал, то вскрышные породы являются отходами производства, а размещение этих отходов на горных отвалах - одним из видов негативного воздействия на окружающую среду и основанием для начисления спорных платежей. Постановление АС УО от 16.02.2016 по делу № А47-360/2015. 

Суд, со ссылкой на письмо Минприроды России от 19.05.2014 N 05-12-44/10285 указал, что рекультивация карьерных выемок и искусственно созданных полостей с использованием отходов производства и потребления (в том числе вскрышных пород, образующихся при добыче полезных ископаемых) фактически является размещением (захоронением) отходов и возможна при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. Постановление АС ДВО от 06.07.2018 по делу № А51-20593/2017.

Вскрышные породы. Насколько обоснованно отнесение «вскрыши» к отходам?

Вскрышные породы представляют собой природный материал – грунт (рыхлый, скальный), они не образуются в производственном процессе, а только перемещаются по территории промплощадки – с места будущего карьера в отвал.

В ГОСТ 17.5.01-83 "Охрана природы. Рекультивация земель. Термины и определения", вскрышные породы определены следующим образом: «Горные породы, покрывающие и вмещающие полезное ископаемое, подлежащие выемке и перемещению как отвальный грунт в процессе открытых горных работ». Таким образом, ГОСТ 17.5.01-83 не относит вскрышные породы к отходам.

Однако, вскрышные породы включены в Федеральный классификационный каталог отходов, то есть, формально, отнесены к отходам добычи полезных ископаемых, за размещение которых подлежит внесению плата.

К сожалению, дело № А74-12214/2016 - уникально, подобной судебной практики больше нет, по крайней мере, на сегодняшний день.

Законом отвал горной породы указан в качестве примера в определении понятия «объект размещения отходов», в связи с чем, по мнению Минприроды России отвал – это всегда объект размещения отходов, с необходимостью внесения платы за весь объем отходов, сформировавших отвал.

При этом, рекультивация отходами путем закладки отработанного пространства горных выработок (п. 11 ст. 12 Закона № 89-ФЗ) – то есть обратное перемещение вскрыши из отвала в выработку – экономически неинтересно добывающим предприятиям, а формирование внутренних отвалов непосредственно в отработанном пространстве карьера не всегда возможно.

Согласно п. 6 Порядка разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, в лимиты на размещение отходов не включаются, в том числе, горные породы, используемые для рекультивации нарушенных горными работами земель, в соответствии с утвержденным в установленном порядке техническим проектом разработки месторождений полезных ископаемых.

Таким образом, Порядок допускает использование вскрыши для рекультивации нарушенных горными работами земель, без необходимости включения этого объема в лимиты на размещение отходов – а значит и без внесения платы за размещение отходов – что противоречит содержанию п. 11 ст. 12 Закона № 89-ФЗ.

При этом, п. 11 ст. 12 Закона № 89-ФЗ введен с 01.01.2016 – то есть позднее Приказа Минприроды № 50, и это означает ограничение способа использования вскрышных пород только закладкой отработанного пространства горных выработок.

Между тем, согласно "ГОСТ Р 57446-2017. Национальный стандарт Российской Федерации. Наилучшие доступные технологии. Рекультивация нарушенных земель и земельных участков. Восстановление биологического разнообразия», «реставрационно-ландшафтная рекультивация земель может предусматривать восстановление биологического разнообразия непосредственно на техногенном объекте (например, отвале) без восстановления исходной структуры ландшафта, если невозможно полное восстановление структуры ландшафта».

То есть, в ГОСТе рассматривается такой способ рекультивации, как рекультивация земель путем создания ландшафтного отвала, что гораздо интереснее добывающим предприятиям, поскольку позволяет не платить за весь объем вскрыши, помещенной в отвал.

При этом, соответствующие решения должны быть предусмотрены проектной документацией на отработку месторождения полезных ископаемых, а именно: отвал вскрышных пород как способ рекультивации земель, а не объект размещения отходов. 

Однако в таком случае, предприятие должно быть готово отстаивать правомерность проектных решений в суде, поскольку такой способ рекультивации не соответствует правовой позиции Минприроды России, изложенной в упомянутом выше письме 2014 года.

ГОСТ 30772-2001 содержит понятие «вторичные материальные ресурсы» (ВМР): отходы производства и потребления, образующиеся в народном хозяйстве, для которых существует возможность повторного использования непосредственно или после дополнительной обработки.

Процедура установления соответствия отходов признакам определенных видов вторичного сырья (или требованиям нормативных и технических документов на определенные виды вторичного сырья) при заготовке, сортировке и переработке вторичных ресурсов (из отходов производства и потребления) предусмотрена ГОСТ 54098–2010. 

Основополагающими критериями для идентификации накопленного количества отходов для использования в качестве вторичных ресурсов, согласно примечанию, к п. 3.4.13 ГОСТ 54098–2010, являются:

• наличие документов, подтверждающих факт возможного хозяйственного использования отходов как сырьевую базу;
• намерение (решение) собственника отходов использовать их количество в собственном производстве (или отгрузить его другим потребителям для хозяйственного использования).

То есть, для «перевода» отхода в сырье (ВМР), необходимы: 1) спрос на отход как сырье для какого-либо производственного процесса и 2) возможность его безопасного использования.

Минприроды России подтверждает данный вывод.

Из текста судебного акта апелляционной инстанции по делу № А40-206749/2016: «Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации дан ответ о том, что … в действующем законодательстве о Техническом регулировании и законодательстве об отходах не устанавливается граница между продукцией и отходами. Согласно положениям Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" понятие "отход" … носит относительный характер и зависит от наличия или отсутствия заинтересованного в нем лица».

Действующим законодательством предусмотрены следующие варианты оформления документов на отходы для использования их в качестве ВМР:

• Стандарты организаций;
• Технические условия;
• Технологические регламенты организаций; 
• Паспорта качества.

Также, существуют способы придать легитимность разработанным документам на ВМР:

• экспертиза по стандартизации;
• сертификация;
• государственная экологическая экспертиза. 

Преимущество обращения с ВМР заключается в том, что в отличие от деятельности по обращению с отходами не требует получения лицензии – то есть, чтобы использовать отходы в собственном производстве или для реализации необходимо получить лицензию, а для использования или передачи ВМР – нет.

Правоприменительная практика по данному вопросу неоднозначна.

Так по делу № А07-23011/2016 суды пришли к выводу о недоказанности заявителем правомерности отнесения вскрышной породы к готовой продукции и обоснованности доначисления платы за размещение отходов, несмотря на то, что заявителем в материалы дела были представлены: 1) отчет о научно-исследовательской работе, 2) технические условия, 3) сертификат соответствия продукта "смесь горных пород", разработанным техническим условиям, выданный Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии, 4) санитарно-эпидемиологическое экспертное заключение, 5) комплекс документов, подтверждающих отражение вскрышных пород в бухгалтерском учете в качестве материалов собственного производства (продукции) и их реализацию третьим лицам. Определением ВС РФ от 11.01.2018 № 309-КГ17-20431 по делу отказано в передаче жалобы предприятия в СКЭС.

По делу № А40-206749/16 суды, с учетом представленных обществом доказательств (технические условия и сертификат соответствия, экспертные заключения Роспотребнадзора), удовлетворили требования заявителя о присвоении ввозимой сланцевой золе статуса "продукт". Определением ВС РФ от 25.12.2017 № 305-КГ17-18605 отказано в передаче жалобы Росприроднадзора в СКЭС.

Согласно ст. 3 Закона № 89-ФЗ одним из основных принципов и приоритетных направлений государственной политики в области обращения с отходами является использование наилучших доступных технологий при обращении с отходами.

Согласно «Методических рекомендаций по определению технологии в качестве наилучшей доступной технологии» способ обращения с отходами соответствует наилучшей доступной технологии, если позволяет осуществлять утилизацию и переработку отходов в месте их образования.

Таким образом, использование технологий, которые предусматривают утилизацию отходов в месте их образования (на отвале вскрыши, золошлакоотвале, в пределах промплощадки предприятия), соответствует наилучшей доступной технологии и должно находить поддержку государства.

Пунктом 17 Экологической политики предусмотрено при решении задачи развития экономического регулирования и рыночных инструментов охраны окружающей среды использование следующих механизмов:

в) стимулирование предприятий, осуществляющих программы экологической модернизации производства;

л) стимулирование деятельности по сбору, сортировке и использованию отходов в качестве вторичного сырья и энергоносителей

В ст. 24 Закона № 89-ФЗ предусмотрены средства экономического стимулирования деятельности по обращению с отходами:

• понижение размера платы за размещение отходов при внедрении технологий, обеспечивающих уменьшение количества отходов, то есть – за свой счет;
• применение ускоренной амортизации основных производственных фондов, связанных с осуществлением деятельности по обращению с отходами.

Законом об «Охране окружающей среды» предусмотрены следующие меры стимулирования утилизации (использования) отходов.

• 0,5 - при размещении отходов IV, V классов опасности, которые образовались при утилизации ранее размещенных отходов перерабатывающей и добывающей промышленности; 
• 0 - при размещении отходов V класса опасности добывающей промышленности посредством закладки искусственно созданных полостей в горных породах при рекультивации земель и почвенного покрова (в соответствии с разделом проектной документации "Перечень мероприятий по охране окружающей среды" и (или) техническим проектом разработки месторождения полезных ископаемых);
• 0 - за объем или массу отходов, использованных в собственном производстве в соответствии с технологическим регламентом или переданных для использования в течение срока накопления.

Только первый из перечисленных коэффициентов имеет стимулирующий эффект (например, объем зольного остатка от сжигания отходов для получения электрической, тепловой энергии, при захоронении будет оплачиваться в размере 50%).

В отношении второго коэффициента - формулировка данной нормы, не соответствует ст. 1 Закона № 89-ФЗ, а с учетом позиции Росприроднадзора о том, что использование отходов для рекультивации – это их размещение, что означает необходимость получения положительного заключения государственной экологической экспертизы, если данный коэффициент и применим, то неинтересен предприятиям.

Практическая ценность третьего коэффициента также не вполне понятна, поскольку законом предусмотрено внесение платы только за размещение отходов, их использование (как в собственном производстве, так и при передаче третьим лицам) – не влечет возникновения обязанности по внесению платы. 

Данный коэффициент был бы полезен, например, в случае, когда предприятие начинает утилизировать отходы, находящиеся на длительном хранении (за весь объем которых была внесена плата), в связи с чем у предприятия возникает право подать уточненную декларацию о плате с применением коэффициента 0 и, таким образом, вернуть ранее внесенную плату за размещение отходов. Такое назначение коэффициента имело бы стимулирующий эффект по увеличению объемов утилизации отходов. Однако разъяснения Росприроднадзора, как и судебная практика по применению данного коэффициента отсутствуют, несмотря на то, что законом разрешено его применение с 01.01.2016 года.

После принятия новых Правил исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, появились тревожные попытки Росприроднадзора внедрить практику применения зачета природоохранных затрат в счет уменьшения платы за негативное воздействие на окружающую среду только к затратам по выбросам и сбросам. Положения новых Правил дают повод для такого их толкования и применения:

«25. Из суммы платы вычитаются затраты на реализацию мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду, фактически произведенные лицами, обязанными вносить плату, в пределах исчисленной платы по тем показателям (по каждому загрязняющему веществу, по которому производится расчет платы в части выбросов и (или) сбросов загрязняющих веществ), по которым в соответствии с планами снижения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади предусматривается снижение таких выбросов и (или) сбросов (далее - планы снижения выбросов и сбросов).

26. Затратами на реализацию мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду признаются документально подтвержденные расходы лиц, обязанных вносить плату, в отчетном периоде на финансирование мероприятий, предусмотренных пунктом 4 статьи 17 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и включенных в планы снижения выбросов и сбросов, а также расходы на реализацию мероприятий по обеспечению использования и утилизации попутного нефтяного газа…

28. Затраты, указанные в пункте 26 настоящих Правил, не учтенные в отчетном периоде, могут быть учтены в последующие отчетные периоды в течение срока выполнения планов снижения выбросов и сбросов».

Только лишь упоминание в п. 26 Правил п. 4 ст. 17 Закона № 7-ФЗ на стороне природопользователя, поскольку перечень природоохранных мероприятий, предусмотренный данной нормой, содержит, в том числе мероприятия, связанные с установкой оборудования по использованию, транспортированию, обезвреживанию отходов. 

Очевидно, что экологическая политика государства вступает в противоречие с фискальной функцией платы за размещение отходов и пока преимущество явно за последней.

В Стратегии экологической безопасности России в числе вызовов и угроз экологической безопасности указано «нецелевое и неэффективное использование средств, поступающих в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации в качестве платы за негативное воздействие на окружающую среду, возмещения вреда, причиненного окружающей среде, административных штрафов и других экологических платежей, и налогов».

При существующем правовом регулировании, взимание платы за негативное воздействие на окружающую среду обеспечивает лишь задачу пополнения бюджета, а не восстановления окружающей среды, компенсации негативного воздействия на нее. Маленькое исключение – это предусмотренная пп. 10 и 11 ст. 24.5 Закона № 89-ФЗ возможность использовать средства экологического сбора на строительство, реконструкцию, техническое перевооружение объектов обработки, утилизации отходов. Но это, конечно, капля в море. А с учетом планов государства по введению экологического налога, и эта капля может исчезнуть с 2020 года.

Источник: «Экологический вестник России»