Соглашения о разделе продукции: критический анализ подходов арбитражных судов
За последние несколько лет существенно выросло количество налоговых споров, связанных с применением действующих в РФ уже более 15 лет соглашений о разделе продукции. Налоговые органы оспаривают, казалось бы, устоявшееся в течение многих лет понимание норм. Без вмешательства ВАС РФ подтвердить неправомерность новых подходов налоговых органов не удастся.
Анализ складывающейся арбитражной практики позволяет выделить следующие основные причины налоговых споров:
- устойчивое несогласие налоговых органов с приоритетом норм СРП над нормами национального законодательства и их стремление при любой возможности применять нормы российского законодательства вопреки нормам СРП;
- непонимание налоговыми органами норм и действительного смысла положений СРП, их отказ уяснять этот смысл и применять принципы и правила толкования гражданских договоров, которые приняты как в российском, так и в зарубежном праве;
- нежелание налоговых органов толковать отдельные положения СРП с учетом их системной связи с прочими положениями соглашений, а также с учетом подзаконных актов, регламентирующих порядок заключения и исполнения СРП.
Правовая природа СРП
Соглашение о разделе продукции – особый вид соглашений между государством и инвестором (субъектом предпринимательской деятельности и пользователем недр). Его главная цель – получение сторонами прибыли в виде добытого минерального сырья на особых условиях. Инвестор обязуется осуществить инвестиции в виде затрат на геологоразведку, бурение и эксплуатацию скважин и берет на себя все риски, связанные с неполучением такой прибыли (например, если минеральное сырье не будет найдено или его запасов будет недостаточно для покрытия расходов). Государство обязуется обеспечить все необходимые административные условия для деятельности инвестора, а также обеспечить стабильные условия его деятельности, в том числе в части налогообложения.
Из определений СРП с очевидностью вытекает их гражданско-правовой характер: это соглашения между двумя хозяйствующими субъектами о распределении их прав, обязанностей, рисков и прибыли в связи с реализацией инвестиционного проекта. Соглашения о разделе продукции толкуются по правилам соответствующего иностранного законодательства, споры между участниками соглашений подлежат рассмотрению в иностранных арбитражных судах.
В то же время нельзя отрицать наличие в соглашениях и публично-правового элемента, что выражается, например, в установлении для инвестора особой системы налогообложения, которая не подлежит изменению в течение всего срока действия соглашения в худшую сторону. Большинство экспертов, с которыми согласны и мы, выделяют двойственную правовую природу СРП: гражданско-правовой договор с публично-правовым элементом2.
Приоритет условий СРП над нормами национального законодательства
Законодательством РФ предусмотрен приоритет условий СРП, заключенных до 01.01.1996 (то есть до вступления в силу Федерального закона от 31.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», а значит, распространяющийся на все три существующие соглашения), перед положениями законодательства РФ3.Суды подтверждают безусловное право инвестора на применение СРП, заключенного до 01.01.1996, даже если оно не соответствует требованиям НК РФ. Так, при применении СРП «Сахалин-2» возник вопрос, в какой срок должен возмещаться «входной» НДС инвестору: в срок, установленный СРП, или в срок, установленный действующим налоговым законодательством.
В СРП «Сахалин-2» установлен пятидневный срок возмещения НДС с момента подачи месячной декларации, а в НК РФ – гораздо более длительный, включающий в себя три месяца на проведение камеральной проверки налоговой декларации и семь дней на принятия решения о возмещении при отсутствии выявленных нарушений законодательства.
Арбитражные суды поддержали позицию налогоплательщика, подтвердив, что правила возврата (возмещения) НДС в рамках реализации СРП «Сахалин-2» устанавливаются только данным соглашением. Следовательно, бездействие налогового органа, выразившегося в невозврате спорной суммы НДС в установленный соглашением 5-дневный срок, незаконно4.
Другая проблема, возникшая в связи с различным подходом налоговых органов и инвесторов к приоритетности норм СРП, – определение состава и суммы так называемых «возмещаемых затрат» – расходов, понесенных инвестором в связи с деятельностью по поиску, разведке, разработке и добыче углеводородов в рамках СРП и подлежащих возмещению за счет добываемых углеводородов.
Состав и размер затрат контролируется и утверждается специальными органами, которые создаются и действуют в рамках каждого СРП с участием представителей РФ и инвестора. Между тем, поскольку размер возмещаемых затрат непосредственно влияет на объем прибыльной продукции (нефти и/или газа), с которой инвестором уплачивается налог на прибыль, такие затраты постоянно привлекают внимание налоговых органов, которые пытаются оспорить сумму возмещаемых затрат, ссылаясь на критерии обоснованности и документальной подтвержденности (ст. 252 НК РФ).
Заметим, что судебная практика по данному вопросу складывается единообразно и не в пользу налоговых органов. Суды указывают, что налоговые органы не вправе пересматривать состав и размер возмещаемых затрат, утвержденных специально уполномоченными органами в рамках СРП. Затраты инвесторов могут быть включены в состав возмещаемых расходов и учитываться при исчислении налога на прибыль по факту их утверждения специально уполномоченным органом СРП, так как подлежат применению условия, предусмотренные соответствующими СРП, и толкование этих СРП, выражающееся в конкретных действиях сторон СРП по их исполнению5.
Тем самым суды подтверждают приоритет условий СРП перед нормами российского налогового законодательства, а также отсутствие у налоговых органов права предлагать иное толкование положений СРП, нежели его понимают стороны соглашения – инвестор и государство.
Толкование СРП с учетом гражданско-правовых договоров
Судами Северо-Западного судебного округа в 2008–2010 гг. рассмотрен ряд дел6 о наличии у инвестора по Харьягинскому СРП права на возмещение «входного» НДС и порядка возмещения.
Налоговые органы в этих делах ссылались на отсутствие в соглашении положений о праве инвестора на возмещение НДС, уплаченного поставщикам и подрядчикам, и о порядке такого возмещения. Они указывали, что установленное соглашением право инвестора на освобождение от налогов и иных дополнительных выплат в связи с налогами (ст. 16.6 Харьягинского СРП) не включает в себя право на освобождение от «входного» НДС.
Для того чтобы уяснить содержание и смысл соответствующих положений Харьягинского СРП, суды обратились к правилам толкования гражданско-правовых договоров, как они установлены российским и применимым иностранным (шведским) законодательством. Руководствуясь этими правилами, суды трех инстанций по всем делам проанализировали представленные сторонами доказательства, направленные на уяснение смысла статьи 16.6. Соглашения с учетом поведения сторон при заключении и исполнении СРП. Кроме того, принимался во внимание экономический смысл Соглашения (распределение сторонами экономических рисков, расходов, выгод и прибыли от реализации СРП), а также соответствующие нормы шведского законодательства.
Суды справедливо ссылались на многочисленные заключения, документы рабочих групп, которые подтверждают намерение сторон предоставить инвестору право на возмещение НДС в ходе подготовки и заключения СРП в 1990–1995 гг., указали на позицию РФ в лице различных государственных органов, которые вплоть до недавнего времени подтверждали наличие у инвестора права на возмещение НДС, о чем свидетельствуют документы Правительства РФ и Администрации Ненецкого автономного округа (выступала при подписании Харьягинского СРП от имени РФ), решения специально уполномоченного органа – Объединенного комитета, письма Минэнерго России, Минфина России, а также позицию самих налоговых органов (вплоть до 2007 г.).
На основании совокупности этих доказательств суды истолковали положения СРП, как предусматривающие освобождение инвестора от уплаты НДС и при его уплате - возмещение инвестору НДС, поскольку действительная воля и единообразное понимание сторонами СРП его положений приводит именно к такому выводу: уплата налога поставщикам приводит к дополнительным выплатам (расходам), которые в силу статьи 16.6 Соглашения должны компенсироваться РФ в лице ее уполномоченных органов, то есть налоговыми органами7.
Особенность данных дел заключается в том, что в отличие от положений СРП «Сахалин-1» и «Сахалин-2» Харьягинское СРП не устанавливает конкретного порядка возмещения «входного» НДС и специальной процедуры компенсации налога, уплаченного поставщикам.
По этой причине, оценивая доводы налогового органа, суды указали, что согласно статье 23.1 Харьягинского СРП с учетом его особых положений стороны подчиняются в своей деятельности законодательным и нормативным актам, действующим в РФ, и для возмещения НДС в рамках Харьягинского СРП подлежит применению общий порядок, установленный статьей 176 НК РФ.
Нераспространение условий СРП на третьих лиц
Еще один вопрос, рассмотренный судами и разрешенный на уровне Президиума ВАС РФ, – это возможность распространения на третьих лиц, не являющихся сторонами СРП, предусмотренного соглашением специального налогового режима.
С момента начала действия СРП «Сахалин-2» подрядчики и субподрядчики инвестора по проекту применяли ставку налога на прибыль, установленную действующим законодательством о налогах и сборах. Именно такое понимание СРП было у инвестора и государства (сторон СРП) на протяжении 14-15 лет действия этого СРП. При этом когда ставка налога на прибыль составляла 35% (с 1995 г. по 1999 г.), налоговые органы также указывали на необходимость применения ставки налога, установленной действующим законодательством. Между тем с 2008 г. налоговые органы начали утверждать, что оказывается8, СРП содержит оговорку о применимости к подрядчикам и субподрядчикам инвестора ставки налога на прибыль в 32%, действовавшей на 01.01.1994.
Точку в многочисленных спорах поставил Президиум ВАС РФ в Постановлении от 29.09.2010 № 1674/10, указав, что «соглашение о разделе продукции, представляя собой договор, заключаемый между государством и инвестором – пользователем недр, не может регулировать отношения лиц, не являющихся его сторонами, ни по вопросам исполнения обязательств, ни по вопросам налогообложения»; «условия налогообложения лиц, привлекаемых компанией как инвестором для реализации соглашения, <…> определяются действующим налоговым законодательством без каких-либо изъятий».
В своих выводах Президиум ВАС РФ также основывался на гражданско-правовой природе СРП как договора, который не может регулировать отношения с участием третьих лиц, возлагать на них дополнительные обязанности, равно как и устанавливать для них специальный налоговый режим.
Таким образом, по нашему мнению, ВАС РФ подтвердил незыблемость основных принципов СРП, в том числе принципа стабильности налогового режима для участников проекта, который не может меняться в результате изменения подходов налоговых органов к толкованию соглашения.
Выводы
Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что в поисках дополнительных доходов бюджета налоговые органы все чаще пересматривают собственную практику применения СРП, устоявшуюся за более чем десятилетний период их действия, и предлагают новые подходы к пониманию норм СРП вопреки действительной воле сторон соглашения и правилам толкования, закрепленным на законодательном уровне. Тем самым нарушается принцип стабильности инвестиционных отношений и вновь подтверждается неоднозначный имидж России в глазах иностранных инвесторов.
Арбитражная практика, которая в подавляющем большинстве случаев встает на сторону инвесторов, восстанавливает их нарушенные права. Однако хотелось бы, чтобы налоговые органы не только формально исполняли судебные решения, но и восприняли подходы судов, то есть принимали во внимание не только содержание резолютивной части судебных решений, но более взвешенно подходили к уяснению такого юридически сложного правового института, как СРП, и руководствовались не только интересами бюджета, но и стратегическими интересами РФ как партнера международных компаний в долгосрочных инвестиционных проектах.
См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 29.09.2010 № 1674/10.
2 См., например: Платонова Н.Л. Соглашения о разделе продукции: правовое регулирование в Российской Федерации. – М.: «Издательской дом В. Ема», 2010; Хисматуллина Е.Г. Влияние налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции на привлечение инвесторов в российскую экономику // Финансовое право. 2008. № 6; Ляпина О.А., Колоколов А.В., Свечникова И.В., Кощеев С.А. Комментарий к Федеральному закону от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» // СПС «КонсультантПлюс».
3 См.: п. 7 ст. 2 Закона № 225-ФЗ; п. 15 ст. 346.35 НК РФ.
4 См., например: Постановление ФАС ДО от 27.10.2010 № Ф03-7297/2010.
5 См., например: постановления ФАС ДО от 23.07.2008 № Ф03-А59/08-2/1473; ФАС СЗО от 11.05.2010 по делу № А05-7314/2008, Четырнадцатого ААС по делу от 15.06.2010 № А05-11891/2008.
6 См.: дела № А05-7314/2008, А05-9004/2008, А05-10542/2008, А05-10544/2008, А05-10545/2008, А05-11859/2008, А05-3959/2009, А05-6823/2009, А05-13191/2009, А05-1965/2010.
7 На момент передачи номера в печать коллегией судей ВАС РФ одно из указанных дел передано в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора (Определение ВАС РФ от 18.11.2010 № ВАС-12105/10).
8 Содержание Соглашение конфиденциально и никому, кроме сторон, не известно.
