Процессуальные вопросы привлечения лиц к административной ответственности за нарушения валютного законодательства
В 2011 году увеличилось количество дел об административных правонарушениях, возбуждаемых должностными лицами таможенных органов по части 6 статьи 15.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП России). Данная норма предусматривает ответственность за несоблюдение установленных порядка и (или) сроков представления форм учета и отчетности по валютным операциям. Напомним, что по указанной категории дел таможенные органы наделены полномочиями только по возбуждению административных дел, постановления по делам выносят территориальные органы Росфиннадзора. При этом срок давности привлечения к административной ответственности за данные правонарушения составляет 1 год со дня их совершения.
В связи с этим, с нашей точки зрения, представляет интерес Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее – ВАС РФ) от 07.06.2011 № 901/11, которым разъяснены некоторые процессуальные вопросы привлечения лиц к ответственности, предусмотренной указанной выше нормой. В указанном выше постановлении ВАС РФ поддержал импортера ООО «БауСток» и принял решение об отмене судебных актов, принятых не в его пользу. При принятии постановления Президиум ВАС РФ основывался на положениях приказа ФТС России от 05.02.2009 № 125 «Об организации работы по выявлению нарушений валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования при осуществлении внешнеэкономической деятельности» (далее – приказ ФТС России от 05.09.2009 № 125), который не проходил государственную регистрацию в Минюсте России и не был официально опубликован. В своем постановлении Президиум ВАС РФ сделал следующие основные выводы.
1) Протокол об административном правонарушении составлен неуполномоченным лицом
Данный вывод сделан ВАС РФ на том основании, что регионом деятельности Ногинской таможни являются Южный и Юго-Восточный административные округа г.Москвы, а государственная регистрация Компании осуществлена по адресу, относящемуся к Восточному административному округу г.Москвы, не относящемуся к компетенции Ногинской таможни. При этом таможенная декларация, несвоевременно представленная в уполномоченный банк, была принята Подольской таможней, а не Ногинской.
В этой связи, в силу положений приказ ФТС России от 05.09.2009 № 125, поскольку Компания зарегистрирована в регионе деятельности иного таможенного органа, сотрудники Ногинской таможни не имели полномочий возбуждать в отношении него дело об административном правонарушении, а обязаны были направить документы о предполагаемых нарушениях Компанией валютного законодательства в установленном порядке (т.е. в Подольскую таможню).
2) Таможенный орган был не вправе возбуждать дела в отношении валютных операций, осуществленных после даты принятия таможенной декларации
По мнению ВАС РФ, положения приказа ФТС России от 05.02.2009 № 125 ограничивают компетенцию таможенных органов по возбуждению административных дел, связанных с нарушением правил совершения валютных операций, только теми нарушениями, которые были допущены резидентами в отношении валютных операций, которые в соответствии с условиями контрактов должны быть завершены до дня подачи таможенной декларации.
Так, в рассмотренном ВАС РФ деле, таможенная декларация № 10127170/280509/0008208, поданная Компанией в отношении ввезенных товаров, была принята 28.05.2009. Подтверждающие документы подлежали представлению в уполномоченный банк не позднее 12.06.2009, и были фактически представлены только 30.06.2009. При таких обстоятельствах ВАС РФ сделал вывод о том, что Ногинская таможня не имела права возбуждать в отношении общества дело об административном правонарушении в отношении валютных операций, относящихся к передаче товара по названной декларации и осуществляемых начиная с этой даты.
Следует отметить, что в соответствии с указанным постановлением Президиума ВАС России вступившие в законную силу акты арбитражных судов по делам со схожими фактическими обстоятельствами могут быть пересмотрены по новым обстоятельствам на основании пункта 5 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК России). Соответственно, данное решение имеет прецедентное значение для аналогичных дел.
Вместе с тем, с нашей точки зрения, описанная выше позиция ВАС России является не бесспорной.
В первую очередь следует отметить, что при принятии постановления ВАС России никак не прокомментировал тот факт, что приказ ФТС России от 05.02.2009 № 125 не прошел регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации и не был официально опубликован. В силу пункта 10 Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 № 763 нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу; на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Кроме того, действующее валютное законодательство не устанавливает ограничений на осуществление таможенными органами валютного контроля только в отношении валютных операций, которые в соответствии с условиями контрактов должны быть завершены до дня подачи таможенной декларации. При этом в соответствии с частью 3 статьи 22 Федерального закона 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» таможенные органы, включая ФТС России, относятся к числу агентов валютного контроля, которые не наделены правом осуществлять нормативно-правовое регулирование в сфере валютного контроля. На основании статей 4 и 5 указанного Федерального закона данные полномочия делегированы законодателем только органам валютного контроля, к которым относятся только Центральный банк Российской Федерации и Правительство Российской Федерации. Соответственно, ФТС России была не вправе ограничивать компетенцию таможенных органов по валютному контролю.
Исходя из прочтения ВАС РФ положений приказа ФТС России от 05.02.2009 № 125, таможенные органы вправе проводить валютный контроль только по тем импортным контрактам, которые предусматривают предоплату за товары, ввозимые в Россию. Из этого следует, что таможенные органы не вправе осуществлять валютный контроль в тех случаях, когда оплата за товары осуществляется после их выпуска таможенными органами. Между тем, подпунктом 10 части 1 статьи 12 Федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 311-ФЗ) установлено, что таможенные органы, в том числе, осуществляют в пределах своей компетенции контроль за валютными операциями, связанными с перемещением товаров через таможенную границу Таможенного союза, а также с ввозом товаров в Российскую Федерацию и их вывозом из Российской Федерации, в соответствии с международными договорами государств - членов Таможенного союза, валютным законодательством Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами органов валютного регулирования. Следовательно, в рассматриваемой ситуации ФТС России, не обладая полномочиями издавать нормативные правовые акты в сфере валютного контроля, без каких-либо правовых оснований существенно сузила полномочия таможенных органов, связанные с проведением валютного контроля.
Следует также отметить, что при рассмотрении вышеуказанного арбитражного дела ВАС России не дана правовая оценка приказу ФТС России от 15.03.2005 № 198 «О должностных лицах таможенных органов Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание» (зарегистрирован в Минюсте России 28.03.2005 № 6439). Данный приказ издан на основании положений КоАП России, зарегистрирован в Минюсте России, надлежащим образом опубликован и, следовательно, является полноценным нормативным правовым актом. Приказ предусматривает запрет на составление протокола по делу об административном правонарушении только должностными лицами таможенных органов, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Между тем, подразделения таможенной инспекции таможенных органов, возбудившие дело об административном правонарушении в рассматриваемой ситуации, оперативно-розыскную деятельность не осуществляют и, следовательно, вправе возбуждать соответствующие дела об административных правонарушениях.
Вывод ВАС России о том, что Компания не зарегистрирована в регионе деятельности таможенного органа, возбудившего дело об административном правонарушении, в связи с чем данный таможенный орган был не вправе самостоятельно возбуждать дело, по нашему мнению, входит в противоречие с действующим таможенным законодательством. Так, в соответствии с частью 1 статьи 205 Федерального закона № 311-ФЗ (аналогичная норма также была установлена пунктом 1 статьи 125 Таможенного кодекса Российской Федерации) декларация на товары может быть подана любому таможенному органу, правомочному регистрировать таможенные декларации. Очевидно, что в данной ситуации таможенный и валютный контроль будет осуществлять именно тот таможенный орган, которому подана таможенная декларация. Следовательно, факт регистрации лица, привлекаемого к административной ответственности, в регионе деятельности одного таможенного органа не лишает другой таможенный орган права осуществлять валютный контроль и возбуждать дела об административных правонарушениях.
Мы понимаем, что в целях избежания негативной для таможенных органов судебной практики ФТС России может отменить свой приказ от 05.02.2009 № 125. В этом случае рассматриваемое постановление Президиума ВАС РФ не будет применимо к правоотношениям, возникшим после отмены этого приказа, и, соответственно, оно утратит свою актуальность. Однако, до отмены данного приказа импортеры могут использовать данное постановление Президиума ВАС РФ для отстаивания своих интересов. При этом, по нашему мнению, государственные органы не могут обосновывать правомерность своих решений или действий, совершенных с нарушением предписаний актов, изданных федеральными органами исполнительной власти, тем, что такие акты изданы с превышением полномочий, противоречат другим нормативным правовым актам, а также нарушением правил их государственной регистрации и официального опубликования.
