Прокурорские иски по картелям и соблюдение принципа non bis in idem
Руководитель представительства «Пепеляев Групп» в Республике Татарстан Айдар Султанов продолжает цикл статей для журнала «Конкуренция и право» о практике по искам прокуроров о признании картелей недействительными сделками и взыскании полученного дохода в бюджет по ст. 169 ГК РФ. Изучим, можно ли при рассмотрении таких дел применять принцип non bis in idem — не дважды за одно и то же.
Взыскание дохода как альтернатива административному наказанию
Подавая иски о признании картелей недействительными сделками по ст. 169 ГК РФ, прокуроры в качестве основания для взыскания полученного по сделке, а не применения двухсторонней реституции ссылаются на положения ч. 3 ст. 51 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции).
Тот факт, что ответчики уже привлечены к административной ответственности за участие в картеле, прокуроры не рассматривают как препятствие к тому, чтобы заявить требование о взыскании полученных денежных средств в федеральный бюджет. По их мнению, это гражданско-правовая ответственность, которая может применяться одновременно с административной или уголовно-правовой.
Кроме того, в прокурорских исках можно обнаружить в качестве обоснования ссылки на Постановление КС РФ от 24.06.2009 № 11-П (далее — Постановление № 11-П), в котором была выражена позиция о допустимости как выдачи предписания о перечислении денежных средств, полученных в результате нарушения антимонопольного законодательства, в федеральный бюджет, так и взыскания административного штрафа.
При таком подходе не принимаются во внимание вступившие в силу с 5 января 2016 г. изменения, которые были внесены в ч. 3 ст. 51 Закона о защите конкуренции» Федеральным законом от 05.10.2015 № 275-ФЗ (далее — Закон № 275-ФЗ). Согласно этим поправкам такая форма ответственности, как предписание, выступает исключительно альтернативой административному наказанию. Часть 3 ст. 51 была дополнена предложением следующего содержания: «Лицо, которому выдано предписание о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного от монополистической деятельности или недобросовестной конкуренции, не может быть привлечено к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, в отношении которого выдано данное предписание, если данное предписание исполнено».
Следовательно, нужно учитывать, что выраженная в Постановлении № 11-П позиция КС РФ, согласно которой ответственность по ст. 51 Закона о защите конкуренции допустимо применять параллельно со штрафными санкциями, дана до вступления в силу Закона № 275-ФЗ.
Исходя из действующей редакции взыскание в доход государства может выступать исключительно альтернативой административному наказанию и не может быть дополнительной формой ответственности.
Таким образом, в исках прокуроров приводится недействующая редакция ч. 3 ст. 51 Закона о защите конкуренции.
В Постановлении КС РФ от 17.02.2022 № 7-П подчеркивается, что федеральный законодатель предусмотрел данную меру в определенной степени как альтернативу мерам административной ответственности. В силу ч. 3 ст. 51 Закона о защите конкуренции, считает Суд, «лицо, которому выдано предписание о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного от монополистической деятельности или недобросовестной конкуренции, не может быть привлечено к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, в отношении которого выдано данное предписание, если оно исполнено. Тем самым усиливается принудительный характер данной меры».
Обратите внимание
Альтернатива (от лат. alternatus — другой) — необходимость выбора одной из двух или более исключающих друг друга возможностей.
Замысел законодателя
Норма закона всегда должна осуществляться с учетом телеологического толкования и воли законодателя.
В Пояснительной записке к законопроекту № 602468-6 указывалось: «Также в соответствии с пунктом 6 „дорожной карты“ законопроектом предусматривается, что предписание о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в связи с нарушением антимонопольного законодательства, не может быть выдано лицу, которое подлежит привлечению к административной ответственности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, в виде административного штрафа, выраженного в величине, кратной сумме выручки правонарушителя от реализации товара, на рынке которого совершено правонарушение (часть 3 статьи 51)».
Отметим, что еще в Плане мероприятий («дорожной карте») «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики» (утв. Распоряжением Правительства РФ от 28.12.2012 № 2579-р, в ред. Распоряжения Правительства РФ от 23.12.2014 № 2664-р) было следующее положение: «6.1.3. Устранение возможности одновременного наложения на правонарушителя оборотного штрафа в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и выдачи предписания о взыскании незаконно полученного дохода от нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации, предусмотренного Федеральным законом „О защите конкуренции“».
Очевидно, замысел законодателя был в том, чтобы исключить возможность двойной ответственности. А значит, привлечение к административной ответственности должно исключать выдачу предписания о взыскании в бюджет дохода, незаконно полученного от нарушения антимонопольного законодательства, и подачу иска о таком взыскании.
Правовые позиции ВС РФ
Верховный Суд РФ разделяет идею о необходимости телеологического толкования закона.
Так, в Определении СКГД ВС РФ от 13.02.2024 № 5-КГ23-164-К2 обращается внимание на то, что изменения в ст. 169 ГК РФ внесены в результате реализации Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренной Решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009. Как следует из п. 5.2.2 разд. II этой Концепции, изъятие в доход государства всего полученного по сделке должно применяться как альтернативное последствие ее недействительности лишь в ограниченном числе случаев, прежде всего когда то или иное общественно неприемлемое имущественное деяние не получает адекватной санкции в уголовном или административном праве.
Верховный Суд РФ фактически указывает на то, что изъятие в доход государства всего полученного по сделке по своей сути публично-правовая санкция и не должно использоваться, если другая публично-правовая мера за это же нарушение уже была применена. Впрочем, доктрина давно полагала, что норма ст. 169 ГК РФ об изъятии в федеральный бюджет является конфискационной и представляет собой меру не гражданско-правовую, а публично-правовую, ее применение может противоречить фундаментальному принципу штрафной ответственности non bis in idemТузов Д.О. Недопущение реституции и конфискация при недействительности сделок (о возникновении права собственности государства по основаниям, предусмотренным статьями 169 и 179 ГК РФ) // Вещные права: система, содержание, приобретение: сб. науч. тр. в честь проф. Б.Л. Хаскельберга / под ред. Д.О. Тузова. М., 2008. С. 419–463..
Взыскание дохода как альтернатива административному наказанию
Подавая иски о признании картелей недействительными сделками по ст. 169 ГК РФ, прокуроры в качестве основания для взыскания полученного по сделке, а не применения двухсторонней реституции ссылаются на положения ч. 3 ст. 51 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции).
Тот факт, что ответчики уже привлечены к административной ответственности за участие в картеле, прокуроры не рассматривают как препятствие к тому, чтобы заявить требование о взыскании полученных денежных средств в федеральный бюджет. По их мнению, это гражданско-правовая ответственность, которая может применяться одновременно с административной или уголовно-правовой.
Кроме того, в прокурорских исках можно обнаружить в качестве обоснования ссылки на Постановление КС РФ от 24.06.2009 № 11-П (далее — Постановление № 11-П), в котором была выражена позиция о допустимости как выдачи предписания о перечислении денежных средств, полученных в результате нарушения антимонопольного законодательства, в федеральный бюджет, так и взыскания административного штрафа.
При таком подходе не принимаются во внимание вступившие в силу с 5 января 2016 г. изменения, которые были внесены в ч. 3 ст. 51 Закона о защите конкуренции» Федеральным законом от 05.10.2015 № 275-ФЗ (далее — Закон № 275-ФЗ). Согласно этим поправкам такая форма ответственности, как предписание, выступает исключительно альтернативой административному наказанию. Часть 3 ст. 51 была дополнена предложением следующего содержания: «Лицо, которому выдано предписание о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного от монополистической деятельности или недобросовестной конкуренции, не может быть привлечено к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, в отношении которого выдано данное предписание, если данное предписание исполнено».
Следовательно, нужно учитывать, что выраженная в Постановлении № 11-П позиция КС РФ, согласно которой ответственность по ст. 51 Закона о защите конкуренции допустимо применять параллельно со штрафными санкциями, дана до вступления в силу Закона № 275-ФЗ.
Исходя из действующей редакции взыскание в доход государства может выступать исключительно альтернативой административному наказанию и не может быть дополнительной формой ответственности.
Таким образом, в исках прокуроров приводится недействующая редакция ч. 3 ст. 51 Закона о защите конкуренции.
В Постановлении КС РФ от 17.02.2022 № 7-П подчеркивается, что федеральный законодатель предусмотрел данную меру в определенной степени как альтернативу мерам административной ответственности. В силу ч. 3 ст. 51 Закона о защите конкуренции, считает Суд, «лицо, которому выдано предписание о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного от монополистической деятельности или недобросовестной конкуренции, не может быть привлечено к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, в отношении которого выдано данное предписание, если оно исполнено. Тем самым усиливается принудительный характер данной меры».
Обратите внимание
Альтернатива (от лат. alternatus — другой) — необходимость выбора одной из двух или более исключающих друг друга возможностей.
Замысел законодателя
Норма закона всегда должна осуществляться с учетом телеологического толкования и воли законодателя.
В Пояснительной записке к законопроекту № 602468-6 указывалось: «Также в соответствии с пунктом 6 „дорожной карты“ законопроектом предусматривается, что предписание о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в связи с нарушением антимонопольного законодательства, не может быть выдано лицу, которое подлежит привлечению к административной ответственности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, в виде административного штрафа, выраженного в величине, кратной сумме выручки правонарушителя от реализации товара, на рынке которого совершено правонарушение (часть 3 статьи 51)».
Отметим, что еще в Плане мероприятий («дорожной карте») «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики» (утв. Распоряжением Правительства РФ от 28.12.2012 № 2579-р, в ред. Распоряжения Правительства РФ от 23.12.2014 № 2664-р) было следующее положение: «6.1.3. Устранение возможности одновременного наложения на правонарушителя оборотного штрафа в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и выдачи предписания о взыскании незаконно полученного дохода от нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации, предусмотренного Федеральным законом „О защите конкуренции“».
Очевидно, замысел законодателя был в том, чтобы исключить возможность двойной ответственности. А значит, привлечение к административной ответственности должно исключать выдачу предписания о взыскании в бюджет дохода, незаконно полученного от нарушения антимонопольного законодательства, и подачу иска о таком взыскании.
Правовые позиции ВС РФ
Верховный Суд РФ разделяет идею о необходимости телеологического толкования закона.
Так, в Определении СКГД ВС РФ от 13.02.2024 № 5-КГ23-164-К2 обращается внимание на то, что изменения в ст. 169 ГК РФ внесены в результате реализации Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренной Решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009. Как следует из п. 5.2.2 разд. II этой Концепции, изъятие в доход государства всего полученного по сделке должно применяться как альтернативное последствие ее недействительности лишь в ограниченном числе случаев, прежде всего когда то или иное общественно неприемлемое имущественное деяние не получает адекватной санкции в уголовном или административном праве.
Верховный Суд РФ фактически указывает на то, что изъятие в доход государства всего полученного по сделке по своей сути публично-правовая санкция и не должно использоваться, если другая публично-правовая мера за это же нарушение уже была применена. Впрочем, доктрина давно полагала, что норма ст. 169 ГК РФ об изъятии в федеральный бюджет является конфискационной и представляет собой меру не гражданско-правовую, а публично-правовую, ее применение может противоречить фундаментальному принципу штрафной ответственности non bis in idemТузов Д.О. Недопущение реституции и конфискация при недействительности сделок (о возникновении права собственности государства по основаниям, предусмотренным статьями 169 и 179 ГК РФ) // Вещные права: система, содержание, приобретение: сб. науч. тр. в честь проф. Б.Л. Хаскельберга / под ред. Д.О. Тузова. М., 2008. С. 419–463..
Как подчеркивают цивилисты, «в качестве общего правила норма о конфискации из Кодекса исключена главным образом исходя из тех соображений, что конфискация является санкцией публично-правовой природы и несовместима с гражданским законодательством»Скловский К.И. Сделка и ее действие. Комментарий главы 9 ГК РФ. Принцип добросовестности. 4-е изд., доп. М., 2019..
Исходя из сказанного, полагаем логичным и обоснованным вывод, сделанный в Определении СКГД ВС РФ от 30.07.2024 № 9-КГ24-7-К1: «По смыслу приведенных положений Закона на основании статьи 51 Закона о защите конкуренции нарушители либо привлекаются к административной ответственности, либо им выдается предписание о перечислении в бюджет полученного дохода. Между тем, в отношении участников картеля по настоящему делу УФАС по Нижегородской области не выносилось предписания (пункт 3 Решения УФАС от 2 июня 2021 г.), а все участники привлечены к административной ответственности в виде штрафов по части 2 статьи 14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Применяя положения статьи 51 Закона о защите конкуренции, суды это обстоятельство не учли».
Подчеркнем, что Верховный Суд РФ последовательно придерживается позиции, согласно которой «гражданское судопроизводство не может использоваться для исправления недостатков и упущений уголовного процесса, если таковые имели место» (Определение СКГД ВС РФ от 05.12.2023 № 51-КГ23-6-К8). Он указывает, что «применение принудительных мер уголовно-правового характера в порядке гражданского судопроизводства, тем более после вступления в законную силу приговора суда, которым определено окончательное наказание лицу, осужденному за совершение преступления, является недопустимым, поскольку никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление (часть 1 статьи 50 Конституции Российской Федерации)» (Определение СКГД ВС РФ от 13.06.2023 № 88-КГ23-2-К8).
Полагаем, эти подходы в полной мере применимы и к ситуации, когда лицо уже привлекалось к административной ответственности.
Отметим, что в ряде случаев в исках прокуроров в качестве ответчиков указаны лица, освобожденные от административной ответственности, в том числе раскрывшие картель. Эта ситуация вызывает вопросы, а возникла она из-за использованного в иске утверждения, что все ответчики несут солидарную ответственность.
Допустима ли по таким искам солидарная ответственность, расскажем в следующих выпусках журнала.
Источник: «Конкуренция и право»
Подчеркнем, что Верховный Суд РФ последовательно придерживается позиции, согласно которой «гражданское судопроизводство не может использоваться для исправления недостатков и упущений уголовного процесса, если таковые имели место» (Определение СКГД ВС РФ от 05.12.2023 № 51-КГ23-6-К8). Он указывает, что «применение принудительных мер уголовно-правового характера в порядке гражданского судопроизводства, тем более после вступления в законную силу приговора суда, которым определено окончательное наказание лицу, осужденному за совершение преступления, является недопустимым, поскольку никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление (часть 1 статьи 50 Конституции Российской Федерации)» (Определение СКГД ВС РФ от 13.06.2023 № 88-КГ23-2-К8).
Полагаем, эти подходы в полной мере применимы и к ситуации, когда лицо уже привлекалось к административной ответственности.
Отметим, что в ряде случаев в исках прокуроров в качестве ответчиков указаны лица, освобожденные от административной ответственности, в том числе раскрывшие картель. Эта ситуация вызывает вопросы, а возникла она из-за использованного в иске утверждения, что все ответчики несут солидарную ответственность.
Допустима ли по таким искам солидарная ответственность, расскажем в следующих выпусках журнала.
Источник: «Конкуренция и право»
Если Вы заметили ошибку или опечатку, выделите ее и нажмите CTRL+Q
