Охрана объектов культурного наследия: практика 2024 года

Руководитель практики земельного права, недвижимости и строительства Санкт-Петербургского офиса «Пепеляев Групп» Елена Крестьянцева рассуждает о развитии законодательства и правоприменительной практики в области охраны объектов культурного наследия за последний год: о нетипичных формах сохранения объектов, подходах судов к разрешению споров, проблематике выявленных объектов, реформе археологической разведки и пр.

Новая форма сохранения объектов культурного наследия

Текущий год насыщен событиями в части охраны культурного наследия. Так, в Петербурге он начался с реализации нетипичного проекта: историческое здание (корпус Императорского воспитательного дома) было передвинуто на 50 метров. С целью освобождения пятна застройки строительная компания применила новую (а точнее — забытую старую) форму сохранения объекта культурного наследия. О том, что практика перемещения зданий раньше уже имела место, свидетельствует даже давнишний детский стих Агнии Барто «Дом переехал»: про мальчика Сему, который вернулся из Артека в Москву и не нашел своего дома на прежнем месте. Действительно, в Москве 1930-х годов активно перемещали здания, благодаря чему московские улицы были существенно расширены. При этом смелые советские инженеры и строители умудрялись делить дома надвое и перемещать их даже без отключения электричества. Всего в довоенной Москве успели передвинуть 23 каменных сооружения.

Иногда вопросы, связанные с сохранением объектов культурного наследия, возникают не по причине их нерадивого содержания, а из-за того, что они банально мешают застройке.

Увы, при реализации крупных строительных проектов нередко страдают исторические здания и памятники: они подвергаются полному или частичному сносу, от некоторых домов остаются только фасады. Сохранение объектов прежней застройки способом перемещения может стать компромиссом во взаимоотношениях с градозащитниками и в некотором смысле имиджевым и социальным проектом.

С точки зрения юриспруденции интересен прецедент согласования такого проекта с учетом того, что законодательством перемещение зданий прямо не урегулировано. Все работы в отношении памятников истории осуществляются как работы по сохранению объекта культурного наследия при условии проведения историко-­культурной экспертизы и согласования проекта с контролирующим органом. Работы, осуществляемые в отношении иных исторических зданий, не имеющих статуса памятника, могут квалифицироваться как реконструкция.

Конституционный Суд РФ на страже сохранения памятников

Отмечая знаковые события последнего года, нельзя не упомянуть победу, одержанную градозащитниками в Конституционном Суде РФ. Эта победа заключалась в получении судебных мер предварительной защиты в виде запрета сноса здания до определения его статуса в суде. Обычно о применении таких мер просят активисты в рамках рассмотрения дела об обжаловании нормативных актов, определяющих статус исторического здания (например вынесения распоряжения об исключении здания из перечня выявленных объектов культурного наследия).

Дело в том, что ряд правовых актов, действующих в сфере охраны памятников (об определении статуса объекта, утверждении охранного обязательства и т.п.), которые, на первый взгляд, кажутся актами индивидуального применения, на практике рассматривается в качестве нормативных, оспаривание которых регулируется Кодексом административного судопроизводства РФ (далее — КАС РФ). При этом данным Кодексом предусмотрен очень узкий круг возможностей по применению мер предварительной защиты (аналог обеспечительных мер в гражданском судопроизводстве). Согласно КАС РФ рассчитывать можно лишь на приостановление действия нормативного акта, непосредственно нарушающего права заявителя. Конституционный Суд РФ счел необходимым легализовать применение мер предварительной защиты по искам об оспаривании нормативных актов в сфере охраны памятников в более разнообразных вариантах, например в виде прямого запрета на снос того или иного объекта.

Позицию Конституционного Суда можно считать прецедентной не только в сфере охраны памятников. Теперь у истцов есть возможность требовать применения любых мер предварительной защиты в связи с оспариванием нормативных правовых актов. Уже имеются случаи использования разъяснений Конституционного Суда РФ применительно не только к сносу объектов культурного наследия, но и к другим ситуациям в сфере градостроения. Например, в рамках дела, рассмотренного Седьмым кассационным судом общей юрисдикции, истцы оспаривали отнесение определенной территории к зоне Ж-2 (зоне жилой застройки). Нижестоящий областной суд исходил из того, что заявленные меры предварительной защиты не относятся исключительно к правам и обязанностям административных истцов, а запрет на применение оспариваемых положений приведет к приостановлению их действия также в отношении третьих лиц (в том числе застройщика). Суд апелляционной инстанции пришел к выводу о необходимости мер предварительной защиты, приняв во внимание позицию Конституционного Суда РФ, изложенную в Постановлении от 11.04.2024 № 17-П. Кассационный суд поддержал позицию апелляционного суда.

Изменение правоприменительной практики ставит в трудное положение застройщиков, чья реализация проектов в любой момент может быть приостановлена, в частности в связи с косвенными процессами, такими как оспаривание нормативных актов, регулирующих градостроительные вопросы.

Полная версия статьи доступна подписчикам журнала Legal Insight