В поле зрения руководителя представительства «Пепеляев Групп» в Республике Татарстан Айдара Султанова попала ситуация, когда по одному и тому же вопросу на протяжении нескольких лет антимонопольным органом проводилась проверка и выносились отказы в возбуждении дела, неожиданно возбуждается дело при полном игнорировании ранее вынесенных решений об отказе в возбуждении, как если бы их вообще не было. К нашему удивлению, это было заложено в законе. В п.4 ч. 9 ст.44 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» предусмотрено, что антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела в случае, когда по факту, явившемуся основанием для обращения с заявлением, материалами, имеется вступившее в силу решение антимонопольного органа, за исключением случая, если имеется решение антимонопольного органа об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в соответствии с пунктом 2 настоящей части или решение о прекращении рассмотрения дела в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 48 настоящего Федерального закона и заявитель представляет доказательства нарушения антимонопольного законодательства, неизвестные антимонопольному органу на момент принятия такого решения.
То есть, положения пункта 4 части 9 статьи 44 Закона о защите конкуренции, сформулированы таким образом, что позволяют произвольно, в любое время, без ограничения сроками, преодолевать, а точнее игнорировать, решения об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, без их отмены и отражения в приказе о возбуждении дела основания для преодоления ранее вынесенных решений об отказе в возбуждении, игнорируя юридическую силу индивидуальных правовых актов – решений об отказе в возбуждении дела.
Мы полагали, что, по всей видимости, причина в том, что это лишь зачатки реализации в антимонопольном законодательстве конституционных принципов поддержания доверия и защиты правомерных ожиданий Султанов А.Р. Эстоппель в публично-правовых отношениях: как его применение может изменить практику?//ЭЖ-Юрист 1256 (5).
Но мы ошибались, скорей это остатки того, что ранее было в законе о конкуренции. Это стало видно, когда мы ознакомились с различными редакциями ст. 48 Закона о конкуренции.
Ранее в п. 5 ч. 1 ст. 48 ФЗ «О защите конкуренции» Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "О защите конкуренции" было такое основание для прекращение производства по делу:
- «наличия вступившего в законную силу судебного акта, в котором содержатся выводы о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых комиссией действиях (бездействии);
- А в п. 6) наличия вступившего в силу решения антимонопольного органа об установлении факта нарушения антимонопольного законодательства в отношении рассматриваемых комиссией действий (бездействия).
Оказалось, что мы движемся не реализации принципа поддержания доверия к действиям государства, а к возрождению подхода Ф. Э. Дзержинского: «То, что, Вы на свободе, это не Ваша заслуга, а наша недоработка». Только такой подход, не содержащий в себе уважения к личности, позволяет поднимать один и тот же вопрос ничем не ограниченное количество раз.
Только такой подход, позволяет относиться к решениям об отказах, как если бы они вообще не имели законной силы и не были индивидуально правовыми актами, вынесенными по результатам проверки.
Однако, именно посредством принятия административного юрисдикционного органа требованию нормы придается «индивидуальный характер», порождающий ясность какие обязанности или какие именно права вытекают из правового положения в конкретном случае Брокер Л. Принцип исследования обстоятельств дела по долгу службы в административной процедуре//Ежегодник публичного права 2016. Административный акт. М. 2016. С. 417..
По нашему мнению, принцип non bis in idem («не дважды за одно и тоже»), защищает лицо, в отношении которого вынесено отказное решение, от повторного обвинения в совершения правонарушения до преодоления законной силы решения об отказе в возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства.
Принцип res judicata («решенное дело считается истиной») и порождаемая им презумпция применимы также в отношении решений государственного органа. Хотя эта презумпция допускает опровержение, но для этого нужно исследовать вопрос о преодолении решений на основе ранее состоявшихся проверках, которые не были оспорены и давали защиту от повторного обвинения.
Применение п. 4 ч. 9 ст. 44 Закона о защите конкуренции должно осуществляться с соблюдением принципа non bis in idem («не дважды за одно и о же») в его трактовке, данной Конституционным Судом Российской Федерации, который исходит из того, что non bis in idem конкретизирует общепризнанный принцип справедливости, который направлен на поддержание правовой безопасности, определенности и стабильности и относится к основаниям публично-правовой ответственности, когда ее наступление с объективной стороны обусловлено одним и тем же деянием с теми же обстоятельствами его совершения. Это исключает привлечение одного и того же лица к публично-правовой ответственности дважды за то же деяние, включая случаи, когда квалификация содеянного в качестве противоправного однажды уже опровергнута как основание ответственности решением, принятым в надлежащей юрисдикционной процедуре (постановления от 14 июля 2015 года № 20-П, от 4 февраля 2019 года № 8-П и от 12 мая 2021 года № 17-П; Определение от 27 февраля 2020 года № 312-О).
Этот подход Конституционного Суда РФ полностью корреспондирует подходам доктрины: «исконным правилом римского процесса» было положение, что на его определенной стадии истец «не может уже во второй раз вчать Вчать – вчинить. иск о том же, хотя бы по первому процессу разбора и приговора почему-либо не было» Покровский И. А. История римского права. СПб., 1998. С. 157..
Доктрина исходила из того, что нужно говорить не о предотвращении «двойной» ответственности за одно и то же деяние, а о невозможности вторичного искового разбирательства по одному и тому же делу.
Международно-правовые акты в качестве предпосылки применения правила non bis in idem учитывают не только первоначальное осуждение лица, но и состоявшееся его оправдание по данному делу Игнатенко Г. В Запрет повторного привлечения к ответственности (non bis in idem) как общий принцип права// Игнатенко Г. В., Игнатенко А. В. Избранное, Екатеринбург. 2012. С.11.
Конституционный Суд РФ также и раньше отмечал: «Одним из универсальных принципов законодательного регулирования юридической ответственности является правило non bis in idem, получившее директивное закрепление в статье 50 (часть 1) Конституции Российской Федерации и - применительно к ответственности за административное правонарушение - нашедшее свое прямое подтверждение в части 5 статьи 4.1 КоАП Российской Федерации, согласно которой никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение. Раскрывая нормативное содержание статьи 50 (часть 1) Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации ранее последовательно констатировал, что, несмотря на ее буквальное содержание, ограниченное только уголовной ответственностью, Конституция Российской Федерации не допускает неоднократного привлечения к административной ответственности за одно и то же деяние (Постановление от 11 мая 2005 года N 5-П). Повторное привлечение лица к одному и тому же виду ответственности за одно и то же деяние было бы - вопреки конституционным требованиям правовой безопасности, правовой определенности и стабильности - ответственностью без правонарушения, что неприемлемо в правовом государстве (Постановление от 21 марта 2013 года N 6-П, Постановление Конституционного Суда РФ от 06.04.2021 N 10-П).
Запрет повторного привлечения к ответственности – это правовой принцип, обладающий качествами императивной нормы jus cogens, принятой в каждом государстве в интересах обеспечения права индивида на судебную и иную защиту и вместе с тем признанной международным сообществом государств в интересах поддержания единого правопорядка.
Идеальная трактовка принципа non bis in idem должна иметь в виду его комплексное содержание, его общеправовую значимость, что предполагает его применение в иных сферах ответственности, прежде всего административной и дисциплинарной, и соответственно охватывать иные, чем преступления, виды правонарушений Игнатенко Г. В Запрет повторного привлечения к ответственности (non bis in idem) как общий принцип права// Игнатенко Г. В., Игнатенко А. В. Избранное, Екатеринбург. 2012. С.122..
Конституционный Суд РФ в своем Постановлении 06.04.2021 N 10-П " специально разъяснил, что «соответствующий запрет не может быть сведен только к собственно административной ответственности, а распространяется и на случаи привлечения лица за содеянное …и к ответственности, хотя и предусмотренной отраслевыми федеральными законами, но по своей правовой природе являющейся публично-правовой, носящей, по общему правилу, карательный, а не восстановительный характер (Постановление от 4 февраля 2019 года N 8-П).
Изложенные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации сохраняют свое значение и, как следствие, подлежат учету при решении вопроса об ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.
Ученые также обращают внимание на то, что «такой принцип, как non bis in idem, оказался особо востребованным в сфере права конкуренции» Энтин К.В. Общие принципы права интеграционных объединений как тайное оружие Суда ЕС и Суда ЕАЭС // Международное правосудие. 2022. N 2. С. 64 - 83.. Судья Конституционного Суда РФ С.Д. Князев вполне обоснованно предупреждает, что «сохранение обособленных правил квазиадминистративной ответственности, претендующих в отрыве от КоАП РФ на специфику правоприменения, неизбежно будет порождать конфликтные ситуации, детерминируемые параллельным закреплением оснований, субъектов, процедур и санкций в рамках фактически одной и той же — административно-правовой — ответственности» Князев С.Д. Еще раз о кодификации законодательства об административной ответственности в контексте правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации // Административное право и процесс. 2022. N 2. С. 8..
Важным элементом принципа поддержания доверия к государству, правовой определенности и правовой стабильности является установление сроков для оспаривания индивидуально-правовых актов. Безусловно, государственный орган должен быть связан сроками для отмены ранее вынесенных своих решений. Не должно быть ничем не ограниченной сроками процедуры, позволяющей преодолеть законную силу индивидуального правового акта. Существующая процедура на основе положений пункта 4 части 9 статьи 44 Закона о защите конкуренции допускает ничем не ограниченное количество обращений по одному и тому же вопросу, без ограничения сроками, или какими-либо другими ограничениями. Эта процедура даже не квазиапелляция, которая предполагает ограничение сроками и возможностью предоставления новых доказательств.
Это не процедура пересмотра по вновь открывшимся обстоятельствам, которая предполагает факт вскрытия вновь открывшихся обстоятельства, а не доказательств, и также критерии существенности вновь открывшихся обстоятельств.
В настоящее время пункт 4 части 9 статьи 44 Закона о защите конкуренции предоставляет ничем не ограниченную, практически произвольную возможность игнорировать ранее вынесенные решения об отказе.
Однако, вымарывание из закона положений «не дважды за одно и тоже», создается всего лишь пробел, который не может прекратить ни действие конституционно-правовых принципов Включая принцип защиты доверия (правомерных ожиданий)., ни требование ст. 16 АПК РФ, об обязательности судебных актов.
