Курортный сбор – акциз на отдых
Читателя «Налоговеда», не работающего в гостиничной сфере, курортный сбор может коснуться так же, как и других граждан, посещающих приятные места, где проводится эксперимент с этим платежом, например Санкт-Петербург или Сочи. Но он, как пытливый профессионал, забыв о целях туризма, и здесь отметит что-то полезное. В данном случае «полезное» – те проявления, которые не хотелось бы выпускать за рамки эксперимента, тиражировать, распространять на иные налоги и сборы. Подробнее в статье управляющего партнера «Пепеляев Групп» Сергея Пепеляева.
Курортный сбор – понятие собирательное. Это «торговая марка», под которой могут скрываться и налоги, и сборы, и пошлины, и парафискальные платежи. Когда в СССР в 1933 г. он был впервые введен, то взимался как разовый подушный целевой налог (единовременно в твердой сумме 3 руб. с человека) и предназначался для благоустройства курортов и улучшения бытового обслуживанияПостановление ЦИК СССР, СНК СССР от 17.08.1933 № 74/1646 «О курортном сборе».. Позже он был заменен государственной пошлиной на приобретение путевок. Затем плательщиками стали сами санатории и дома отдыха, а получателями средств – профсоюзные организации.
В России курортный сбор был установлен в 1991 г. как разовый целевой налог (до 5% от МРОТ), но так и не введен в действиеЗакон РСФСР от 12.12.1991 № 2018-1 «О курортном сборе с физических лиц»..
Могут диаметрально различаться и цели введения такого налога. Фискальная заинтересованность есть всегда, но платеж может обосновываться как заботой о туристе, так и задачей сдержать непомерный туристический поток, создать финансовые препоны. Например, в Венеции, страдающей от нашествий туристов-«однодневок», установлен соответствующий налогВенеция начала взимать туристический налог с однодневных туристов // Интерфакс. 26.04.2024. URL: https://www.interfax-russia.ru..
Сегодняшний российский вариант курортного сбора – обыкновенный акциз. Это фискальная надбавка к цене гостиничных услуг. Она может определяться и в процентах, и в твердой сумме. Чаще акцизами облагаются товары повышенного спроса (табак, алкоголь, бензин и др.), но могут и услуги.
Примеры
Из российских примеров типичным акцизом выступает налог на игорный бизнес (Налоговое право. Особенная часть: учеб. для вузов / под общ. ред. С.Г. Пепеляева. М., 2021. С. 276–277).
В Канаде в группу акцизных налогов включен налог на воздушные перевозки (Шепенко Р.А. Акцизы. М., 2001. С. 38).
Есть акцизы, в частности:
• на зрелища и пари (Баразгова Л.К. Законодательное регулирование акцизного налогообложения: практика иностранных государств. URL: https://cyberleninka.ru);
• услуги по курению кальяна;
• услуги проституток (Dornan G. Prostitution Tax an Option for Nevada Legislature // North Lake Tahoe Bonanza. 23.03.2009);
• услуги сотовой связи: через покупку телефона, SIM-карты или обложение трафика (Налог с прогресса // Коммерсантъ. 14.01.2018. URL: https://www.kommersant.ru).
Определение «сбор» не соответствует природе этого фискального взимания. НК РФ определяет сбор как платеж, сопряженный с ответными юридически значимыми действиями (п. 2 ст. 8). Здесь же никакой правовой связи с ответной публичной «сатисфакцией» нет. Поэтому это не сбор, а туристский налог с приукрашенным названием, чтобы расслабленная отдыхающая публика легче его восприняла. Социальный камуфляж, так сказать.
Введен этот налог поспешно и внесистемно без всякой привязки к НК РФ, положениям о юридическом составе налога, фискальном администрировании, налоговой ответственности. Отсюда причудливые формы и решения, развившиеся на его основе в регионах, влекущие неадекватную административную и санкционную нагрузку, повышенные социальные издержки.
Федеральный закон о проведении эксперимента с курортным сбором был принят в 2017 г.Федеральный закон от 29.07.2017 № 214-ФЗ «О проведении эксперимента по развитию курортной инфраструктуры». Эксперимент завершается 31 декабря 2024 г. Пора подводить его (печальные для налогового права) итоги, тем более что в Совете Федерации полны оптимизма вскоре внедрить этот сбор в самую широкую практикуСенаторы РФ подготовят законопроект о праве регионов вводить курортный сбор // Интерфакс. 03.04.2024. URL: https://www.interfax.ru. и уже есть предложения увеличить его вдвоеВ Госдуму внесено предложение о повышении курортного сбора до 200 руб. См.: законопроект № 8-518 «О внесении изменений в Федеральный закон „О проведении эксперимента по развитию курортной инфраструктуры“»..
Федеральный закон содержит только рамочные положения. Регионы эксперимента самостоятельно устанавливают размер курортного сбора, порядок и сроки его перечисления в бюджет, порядок контроля. Для них определены лишь предельный размер (100 руб. с человека в день), плательщики – совершеннолетние лица, категории льготников и основа механизма взимания – через операторов сбора (организации и ИП, предоставляющие гостиничные услуги). Четких механизмов администрирования и мер ответственности федеральный закон не устанавливает.
При введении табачного акциза никому в голову не приходит назначить налогоплательщиками курильщиков. Понятно, что в экономическом смысле они выступают носителями налогового бремени, но в правовом никаких обязательств перед бюджетом не имеют. Не так с туристами. Они объявлены плательщиками сбора, вследствие чего возникают сложные вопросы о механизме платежа и ответственности за неуплату.
В 2023 г. Петербург, например, посетили 9,4 млн туристов. Если посетитель не согласен уплатить сбор, отель не может отказать в размещении. Легко представить, какие сложности надо преодолеть администрации региона, чтобы взыскать причитающееся с туриста, скажем, из Сыктывкара. А из Пекина? Репутационные потери гостеприимных городов тоже надо принимать во внимание. Поэтому основная зона конфликтов лежит в отношениях с владельцами гостиниц.
Правила проживания в гостиницах
Из правил гостиничного обслуживания, которые есть в отелях, следует, что гость должен заполнить особый документ – отказ от уплаты курортного сбора.
См., например, Правила проживания отеля Dinastia. URL: https://dinastia-hotel.ru.
Обязанность взыскать сумму сбора с гостей возложена на организации или ИП, управляющие гостиницами. Они названы операторами сбора. Этот не те хорошо известные российской практике налоговые агенты, удерживающие налог из выплат налогоплательщику, а налоговые коллекторы, сборщики, круг обязанностей и ответственность которых федеральным законодательством не определены. НК РФ вообще не предусматривает такой категории участников налоговых отношений (ст. 9)Ранее в НК РФ упоминались сборщики налогов и сборов (п. 5 ст. 9, ст. 25 НК РФ), но эти нормы утратили силу еще с 01.01.2007.. Соответственно, федеральным законодательством не установлены особенности их правового статуса, основания, условия и порядок привлечения к юридической ответственности.
Полный круг обязанностей операторов не закреплен и законом об эксперименте. Определено только, что они должны получить сумму сбора с туриста и перечислить ее в бюджет. Но из положений о льготах для многодетных и других туристов следует, что отельер должен проверить документы, сделать их копии, хранить их в течение какого-то срока.
Если последуют претензии администрации о необоснованности учета льгот, чем может ответить отельер? Может ли он доказывать обоснованность своих действий ксерокопиями? Ведь нет ни правовой обязанности, ни разумной фактической возможности запасаться нотариальными подтверждениями. Поскольку законодательные решения не обеспечивают отельерам возможности обладать надлежащими доказательствами своей правоты, то есть не позволяют реализовать принцип состязательности в споре, предъявление к ним исковых требований или наложение административных взысканий конституционно неоправданно.
Государственным контролером (администратором) курортного сбора в Петербурге, например, определен городской Комитет по развитию туризмаКурортному сбору готовят контрольную закупку // Коммерсантъ. 07.05.2024. URL: https://www.kommersant.ru.. Его созидательные полномочия потеснены фискальными: правом проводить документарные проверки, инспекционные визиты, контрольные закупки. Поскольку должной детализации этих полномочий нет, остается простор для сбора проверяющими «административной ренты». В Краснодарском крае контроль и вовсе передан органам местного самоуправления, которые вправе составлять протоколы об административных нарушенияхПункт 1 ст. 16 Закона Краснодарского края от 27.11.2017 № 3690-КЗ «О введении курортного сбора на территории Краснодарского края и внесении изменений в Закон Краснодарского края „Об административных правонарушениях“»..
ФНС России понимает, что речь идет о фискальном взимании, а это зона ее ответственности. Но, так как контроль этого платежа пока не в ее полномочиях, Служба только поглядывает в эту сторону и копит информацию, в частности публикует на своем сайте региональные законы о курортном сбореЗакон Краснодарского края от 27.11.2017 № 3690-КЗ «О введении курортного сбора на территории Краснодарского края и внесении изменений в Закон Краснодарского края „Об административных правонарушениях“». URL: https://www.nalog.gov.ru.. Речь все-таки о доходах бюджета, а дальше как дело пойдет.
Доходы бюджета от курортного сбора
Только за майские праздники благодаря курортному сбору в бюджет Санкт-Петербурга поступило 22,5 млн руб.
См.: Курортный сбор за майские праздники принес бюджету Петербурга 22,5 млн рублей // Коммерсантъ. 16.05.2024. URL: https://www.kommersant.ru.
Штрафы за нарушения операторами обязанностей предусмотрены региональными законами, где царит разнобой. Так, в Краснодарском крае установлены четыре состава правонарушений, максимальный штраф – 15 тыс. руб.
В Петербурге штрафы только предполагают ввести, составов правонарушений в законопроекте аж восемь, а максимальный штраф для юридических лиц составляет 100 тыс. руб., для должностных лиц – 40 тыс. руб. в зависимости от характера нарушения. Сами туристы, не заплатившие курортный сбор, могут быть оштрафованы на сумму от 500 до 2000 руб.Комиссия ЗакСа одобрила введение штрафов за неуплату курортного сбора // Коммерсантъ. 13.05.2024. URL: https://www.kommersant.ru; О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» и Закон Санкт-Петербурга «О введении на территории Санкт-Петербурга курортного сбора». URL: https://www.assembly.spb.ru.
На первый взгляд взыскания некосмические. Однако легко просчитывается, что при многоэпизодных нарушениях (сбор не собран со 100 туристов, например) каждый случай будет рассматриваться как самостоятельное нарушение, и тогда уже доначисления никому не покажутся малозначительными.
Но главное даже не в этом, а в праве субъектов РФ самостоятельно устанавливать составы административных правонарушений, включая размеры санкций. Поскольку публично-правовая ответственность операторов федеральным законодательством не предусмотрена, возникают сомнения в праве субъектов РФ устанавливать такую ответственность самостоятельно. С учетом ч. 3 ст. 55 и ряда других положений Конституции РФ региональные власти не вправе вторгаться в сферу общественных отношений, регулирование которых находится в ведении РФ или совместном ведении РФ и ее субъектов, особенно при наличии федерального регулирования данного вопроса.
А все взыскания за фискальные правонарушения определены Налоговым кодексом, расширять их перечень или изменять условия субъекты РФ не могут.
Между тем региональные власти лихо вводят штрафы и для туристов, отказывающихся платить сбор, и для отельеров, не выполняющих свои обязанности. Судебной оценки этих действий пока нет. Можно еще ожидать и гражданско-правовых исков о взыскании с операторов ущерба региону из-за невзимания суммы сбора. Действительно, не ехать же в Сыктывкар судиться с самим туристом.
Региональному регулированию фискальных платежей вообще присущ дилетантизмАлпатов П.С. Реализация полномочий субъектов РФ по регулированию инвестиционных льгот по налогу на прибыль // Налоговед. 2021. № 2. С. 63–71.. Вот и в этом случае, например, петербургские законодатели сначала приняли закон о введении курортного сбораЗакон Санкт-Петербурга от 29.06.2023 № 419-81 «О введении на территории Санкт-Петербурга курортного сбора»., а затем подумали, что нужны правила администрирования, контроля и ответственности. Через год стали эти правила обсуждатьКомиссия ЗакСа одобрила введение штрафов за неуплату курортного сбора..
Предложения размещения есть не только от официальных отельеров, но и от других граждан, не имеющих статуса ИП. На деятельность по аренде квартир (в том числе посуточно) распространяется специальный налоговый режим для самозанятых – налог на профессиональный доход. Однако операторами курортного сбора самозанятые не являются. Создается экономический стимул для развития рынка посуточной аренды жилья, которая дешевле на сумму сбора.
Можно прогнозировать, что начнется преследование «посуточников»: скажем, их деятельность будет объявлена предпринимательской, потребуется регистрация в качестве ИП, что вступит в явное противоречие с законом о самозанятых. Во весь рост встанет проблема проверок арендодателей на предмет того, кому они сдают жилплощадь: лицам, зарегистрированным в регионе (курортным сбором не облагаются), или «понаехавшим».
Здесь нужно учесть опыт Крыма. Там в 2022 г. отказались от продолжения эксперимента, выяснив, что большинство операторов курортного сбора – физические лица, а администрировать их архисложноЗакон Республики Крым от 30.11.2017 № 435-ЗРК/2017 «О введении курортного сбора» утратил силу 10.03.2022..
Курортный сбор диссонирует с государственной политикой снижения гостиничных цен.
Не так давно Правительство РФ своим Постановлением от 08.05.2024 № 596 расширило перечень услуг, не облагаемых НДС. До этого были многочисленные споры отельеров с налоговыми органами о том, надо ли увеличивать на сумму налога счета постояльцев за услуги тренажерного зала, спа, доступ в интернет и др.Фивейская А.А. Нулевая ставка НДС к услугам гостиниц: первая практика // Налоговед. 2023. № 9. С. 65–73.
На сайте Правительства РФ разъяснено, что оно продолжает создавать условия для снижения стоимости туристических услуг, способствует формированию более привлекательных пакетных предложений туристамАктуализирован перечень услуг в гостиницах, которые могут входить в стоимость размещения // Сайт «Правительство России». 11.05.2024. URL: http://government.ru.. Курортный сбор, напротив, эту цену повышает. А это одно из свидетельств плохой управляемости налоговыми инициативами.
История с курортным сбором – повод задуматься о конституционности правовых экспериментов. Удалось насчитать 16 федеральных законов об экспериментах в самых разных правовых сферах: избирательной, экологической, налоговой, торговой, транспортной, инновационной. Разнообразных идей у субъектов законодательной инициативы много, а страна наша большая и пестрая. Нет ничего предосудительного в желании опробовать тот или иной подход во избежание крупных недоразумений.
Пример опробования
Можно вспомнить классический случай с НДС: первоначально этот налог, предложенный французским экономистом М. Лоре, был опробован в колонии, а лишь затем введен в действие в метрополии.
См.: Налоговое право. Особенная часть: учеб. для вузов. С. 308.
Но некий общий порядок эксперимента, его правовые критерии и ограничения установлены только в одном акте – Федеральном законе от 31.07.2020 № 258-ФЗ «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации» (ст. 4).
В налоговой сфере насчитывается четыре эксперимента – в отношении:
- налога на недвижимость (проводился в Твери и Великом Новгороде, завершен в 2005 г.)Федеральный закон от 20.07.1997 № 110-ФЗ «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери».;
- налога на профессиональный доходФедеральный закон от 27.11.2018 № 422-ФЗ «О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима „Налог на профессиональный доход“».;
- автоматизированной УСНФедеральный закон от 25.02.2022 № 17-ФЗ «О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима „Автоматизированная упрощенная система налогообложения“».;
- курортного сбора.
Первые три платежа, хотя и регулировались за рамками Налогового кодекса, но по крайней мере не были выведены из-под действия норм его общей части и включены в общие перечни налогов и спецрежимов. А курортный сбор по необъяснимым с правовой точки зрения причинам оказался исключением. Почему, с какой стати?
Никаким экспериментом нельзя оправдать отступления от общих принципов и правил налогообложения, которые закреплены в Конституции РФ и развиты в Налоговом кодексе и решениях Конституционного Суда РФ.
Если будет решено курортный сбор сохранить, он должен регулироваться так же, как и любой другой фискальный платеж: в НК РФ и на основе закрепленных в этом Кодексе правил.
Источник:
«Налоговед»
Если Вы заметили ошибку или опечатку, выделите ее и нажмите CTRL+Q
