Возможно ли превращение валютного законодательства в эффективный инструмент борьбы с кризисом?

Законодательство о валютном регулировании и валютном контроле предназначено для особой цели, которую можно коротко обозначить как защита национальной валюты. Защита от конкуренции других валют в «валютных войнах», от ситуаций паники, возникающей при резких колебаниях курса, и так далее. Важно не приписывать валютному регулированию и контролю других, не свойственных им целей. Валютное законодательство не предназначено для борьбы с уклонением от уплаты налогов. Не предназначено оно и для противодействия отмыванию денег (ПОД ФТ). То же самое справедливо и в отношении органов и агентов валютного контроля: не следует ожидать от них эффективного выполнения не свойственных им функций. Между тем, складывается впечатление, что подлинная цель забыта, и вся система ограничений и контроля трансформируется для того, чтобы служить подпоркой для налогового контроля и ПОД ФТ. Результат – неэффективность валютного законодательства. Без восстановления его внутренней логики ужесточение правил объективно не может привести к позитивному результату, сколько ни борись за абстрактную финансовую дисциплину. 

Начиная с 2007 года в валютном законодательстве РФ практически отсутствуют ограничения на трансграничное движение капитала: как на его ввоз, так и на вывоз. Возвращаться к этим правилам государство не планирует. Но при этом делаются попытки ужесточить контроль за репатриацией валюты, который имеет смысл только в увязке с временным ограничением на вывоз капитала и продажей валютной выручки. Понятно, репатриировать валюту в страну при наличии возможности тут же легально совершить обратную операцию - значит изображать рвение, наполняя водой если не бездонную бочку, то в лучшем случае решето.

На это гипотетически можно возразить: репатриация ставит преграду на пути нелегального вывоза капитала. К сожалению, это не так. Средствами валютного контроля предотвратить вывод капитала, совершаемый под видом лжеимпорта или невозврата средств по экспортным контрактам, невозможно: все методы этого контроля документальные, они позволяют находить ошибки, но не годятся для выявления криминальных схем, основанных на фиктивных, но правдоподобно выглядящих документах. Каждый раз, когда речь идет о нелегальном вывозе капитала, следует помнить, что нелегальность заключается не в самом вывозе капитала, а в уголовном преступлении, лежащем в основе (как правило, мошенничестве, реже – уклонении от уплаты налогов). Попытки бороться с этим явлением мерами валютного контроля приводят к усилению административного давления на бизнес. Выявлять криминальные схемы следует правоохранительным органам, именно они обладают всей полнотой полномочий по применению специальных приемов, способных вскрыть схемы, основанные на фиктивных документах.

В реальности весь «улов» Росфиннадзора, насколько можно судить по анализу судебной практики, сводится к выявлению таких «чудовищных злодеяний», как:

• Расчеты в рублях на территории РФ. Да, с формальной точки зрения это нарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ, незаконная валютная операция, если стороной в расчетах выступает нерезидент, а расчеты проводятся наличными рублями (зарплата, командировочные). Велика ценность такой борьбы с нарушителями?

• Неполучение в срок, предусмотренный контрактом, экспортной выручки (либо неввоз товаров, работ, услуг и невозврат аванса за них). В большинстве ситуаций, составляющих судебную практику, претензии проверяющих предъявляются к компаниям, пострадавшим от действий контрагентов, не исполнивших контракт по тем или иным причинам (мошенничество контрагента, банкротство, временные финансовые трудности, спор о качестве и т. д.). То есть наказывают крупным штрафом по ч. 4 или 5 ст. 15.25 КоАП РФ пострадавшую сторону. Наказывают за несоблюдение правила о репатриации, которое, строго говоря, давно утратило материальное значение для государства по причине отмены обязательной продажи валютной выручки и отмены ограничений на вывоз капитала. 

Одинаковые по фабуле дела разрешаются различно (50:50), при этом разумная правовая позиция ВАС РФ о наказании в том случае, когда доказаны факты противоправного поведения резидента для оставления выручки за рубежом, практически забыта. Суды субъективно оценивают меры, предпринятые резидентом к получению причитающегося платежа, как достаточные или недостаточные, не пытаясь ограничить круг привлекаемых к ответственности лиц участниками прямого сговора, направленного на оставление денег за рубежом.

• Нарушение правил учета и отчетности о валютных операциях. Насколько можно судить по анализу практики, это самые массовые дела, их тысячи, а удельный вес около 70% от числа всех споров по ст. 15.25 КоАП РФ. Это случай, в котором система контроля работает сама на себя, тестируя действенность контрольных механизмов. В нормальной ситуации это важно и нужно, до тех пор, пока у системы контроля есть основная, реальная и материально значимая цель. В нашей же сегодняшней ситуации охота на тех, кто пропустил срок подачи многочисленных документов валютного контроля, похоже, превращается в самоцель. В итоге время квалифицированного персонала Росфиннадзора и его вынужденных процессуальных оппонентов тратится на дискуссии, единственным оправданием которых служит надобность в поддержании работоспособности механизма валютного контроля, проворачивающегося вхолостую.

Повторим, такая судебная практика не является следствием плохой работы Росфиннадзора. Напротив. Как ни парадоксально звучит, это следствие отличной работы Росфиннадзора, энергично делающего свое дело в законодательных рамках, которые ему заданы.

Есть ли шанс, что законодательство изменится в лучшую сторону? И да, и нет. Что считать лучшей стороной? Факт состоит в том, что вектор развития валютного законодательства - усиление валютного контроля и расширение действия валютных ограничений. Вот обзор основных законов и законопроектов о валютном регулировании, появлением которых ознаменовался 2015 год:

• Законопроект о резидентстве физических лиц . Предполагается, что граждане РФ будут признаваться валютными резидентами независимо от длительности пребывания за рубежом. Сейчас гражданин утрачивает резидентство, если проживает за рубежом один год непрерывно. Исключение составят периоды, в течение которых гражданин будет состоять на российском консульском учете за рубежом. 

• Законопроект о зарубежных счетах резидентов . Будет несколько расширен круг разрешенных операций по зачислению средств на зарубежные счета, в их число, вероятно, попадут доходы от продажи ценных бумаг. Но по-прежнему нельзя будет зачислять доходы от долевого участия и от продажи долей.

• Законопроект о репатриации по займам от резидентов нерезидентам . Требования ст. 19 Закона о валютном регулировании будут распространены на такие займы.

• Закон об офшорной амнистии . Основная трудность этого закона применительно к валютному законодательству – требование раскрыть сведения о счетах (в том числе счетах бенефициарного владельца), но без гарантий от преследования по валютным операциям, совершенным в период после 01.01.15 г. Эта норма корректно работает в отношении основных налогов, где налоговый период составляет один год. В течение этого периода лица, узнавшие об амнистии, могли скорректировать свое поведение и воспользоваться ей. Поскольку операции по счетам совершаются более или менее непрерывно, раскрытие информации за прошлые периоды будет неизбежно означать привлечение к ответственности за 1-е полугодие 2015 года вопреки целям и смыслу амнистии. Еще одна проблема – требование ст. 6 репатриировать движимое имущество из стран, входящих в черный список ФНС, который до сих пор не утвержден . Это требование может быть истолковано как распространяющееся на денежные средства на банковских счетах (во вкладах) за рубежом.

• Закон о факторинге . Вступающие в силу с 28.12.15 г. поправки в ст. 19 Закона о валютном регулировании призваны исключить споры в ситуациях уступки прав требования резидентами по внешнеторговым контрактам и разрешить оплату по договорам факторинга в иностранной валюте между резидентами. Однако в результате резидент, уступивший право требования к зарубежному контрагенту, остается ответственным за получение всей суммы валютной выручки. Тем самым закреплена наиболее консервативная трактовка, ранее подвергавшаяся сомнению в судебной практике: резидент не может сложить с себя публично-правовую обязанность с помощью гражданско-правового механизма перемены лиц в обязательстве. 

Законодатель точечно ужесточает правила валютного регулирования, но при этом системных изменений не происходит. Конфискационные штрафы (3/4 – 100% суммы валютной операции) за нерепатриацию и расчеты в рублях, мелочный контроль и штрафы за «нарушения учета и отчетности» образуют механизм, работающий не на защиту интересов государства, а сам на себя.

Для начала придется поверить, что валютное регулирование в принципе может быть эффективным. Правило репатриации должно увязываться с ограничениями движения капитала и обязательной продажей валютной выручки. Но весь комплекс «репатриация - ограничения движения капитала – обязательная продажа» должен быть сугубо временным, вводиться на срок и отменяться автоматически.

Сам по себе вывоз капитала может быть и благом, и злом. Вывоз капитала – благо, если это инвестиции, приносящие резидентам доход. Вывоз капитала – благо, когда он компенсирует избыточный приток денег в страну при положительном сальдо торгового баланса. Гипотетически, вывоз капитала может оцениваться как зло, если он представляет собой бегство капитала из страны (доход не поступает резидентам), но бороться с этим процессом внеэкономическим принуждением, судя по всему, невозможно. Пока денежный запас по объективным причинам не находит себе применения внутри страны, он будет либо вывозиться, либо превращаться в лишние деньги, увеличивающие инфляцию.

Представляется, что проблема вывоза капитала в ситуациях лжеимпорта обладает общественной опасностью лишь постольку, поскольку вывоз капитала служит способом совершения того или иного преступления – чаще всего отмывания денег или мошенничества. То есть проблема не в том, что под видом оплаты импорта вывозится капитал. Она в том, что преступники прячут (или легализуют) украденные деньги. И бороться с этой проблемой надо не мерами валютного регулирования, ограничивая и контролируя всех участников ВЭД, сегодня хронически находящихся в положении подозреваемых. Есть комплекс законодательства о борьбе с отмыванием денег, о правоохранительной деятельности – его и нужно применять, не возлагая на валютное регулирование и валютный контроль не свойственных им функций.