Новый способ обжалования: pro et contra

В статье рассматривается новый для российского законодательства о защите конкуренции институт, который может значительно изменить существующее правоприменение и перенаправить поток желающих оспорить решение и (или) предписание территориального управления антимонопольного органа из арбитражных судов в центральный аппарат ФАС России.

Вступление в силу четвертого антимонопольного пакета повлекло ряд изменений, в том числе введение так называемой внутренней апелляции, т.е. возможности обжаловать решения и предписания территориальных управлений ФАС России не только в суде, но и в Апелляционной коллегии и Президиуме антимонопольного органа.

Порядок осуществления внутренней апелляции (далее – апелляция) регламентирован ст. 23 и 52 Закона о защите конкуренции, а также приказами ФАС России, детально устанавливающими состав и порядок работы коллегиальных органов, рассматривающих поданные в рамках апелляции жалобы.

На момент написания этой статьи один из приказов антимонопольного ведомства, регулирующих процесс апелляции, еще не принят. Этот акт, утверждающий Регламент пересмотра решений и (или) предписаний территориальных управлений антимонопольного органа, по данным Федерального портала проектов нормативных правовых актов, находится на регистрации в Минюсте России с 22 декабря 2015 г.

Регламент устанавливает содержание жалобы и требования к ее представлению, порядок ее принятия, порядок и сроки рассмотрения. Пока этот документ не принят, апелляция несколько усложняется в силу неурегулированности некоторых процессуальных аспектов, в частности списка прилагаемых к жалобе документов и т.п.

Единственным основанием как для подачи жалобы на решение (предписание) территориального управления ФАС России, так и для ее удовлетворения является нарушение единообразия в применении норм антимонопольного законодательства.

Такое ограничение обусловлено назначением внутренней апелляции: в рамках этой процедуры коллегиальные органы ФАС России не должны пересматривать решения территориальных управлений по существу, их цель – достичь единообразного применения антимонопольного законодательства. Коллегиальные органы призваны, анализируя и обобщая практику применения законов, в рамках своих решений по жалобам направлять ее в отношении того или иного вопроса в единое русло, чтобы исключить различия в толковании законодательных норм центральным аппаратом ФАС России и ее территориальными управлениями.

Однако, хотя Законом о защите конкуренции предусмотрено единственное основание пересмотра актов территориальных управлений, заявители жалоб зачастую либо не находят нужным указать на нарушение единообразия применения антимонопольного законодательства вынесенным актом по делу, либо указывают на такое нарушение, но не аргументируют свою позицию. Первый подход можно увидеть в жалобе ООО «Башкирская лифтовая компания» (к рассмотрению этой жалобы Президиумом ФАС России мы вернемся чуть позже), второй же встречается довольно часто, поэтому рассмотрим его на примере решения, принятого Апелляционной коллегией ФАС России по жалобе ООО «ТЭКО-Сервис» (далее – Общество). 

Решением УФАС по Тамбовской области (далее – Управления) Общество было признано нарушившим ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции в части злоупотребления доминирующим положением на рынке услуг по вывозу твердых бытовых отходов. Доводы заявителя жалобы сводились к необоснованности и неправильности выводов Управления об имевших место нарушениях. В своем решении Апелляционная коллегия в числе прочего указала, что заявитель обязан обосновать нарушение обжалуемым решением единообразия в применении антимонопольными органами законодательства о защите конкуренции. Общество доказательств такого нарушения Апелляционной коллегии не представило, в связи с чем в удовлетворении жалобы было отказано. 

Таким образом, необходимым основанием для подачи жалобы в рамках внутренней апелляции является нарушение обжалуемым решением единообразия в применении антимонопольными органами законодательства о защите конкуренции. При этом указание в жалобе на такое нарушение лишь увеличивает шансы на ее удовлетворение, но не гарантирует положительного решения коллегиального органа, поскольку мнение заявителя о том, что нарушение имеет место, и видение ситуации коллегиальным органом могут не совпадать.

Саму процедуру апелляции можно разделить на несколько этапов.

Первый этап – представление жалобы на решение и (или) предписание территориального управления. Ее имеют право подать все лица, участвовавшие в антимонопольном деле, в течение одного месяца с момента вынесения оспариваемого решения (предписания). После принятия жалобы на официальном сайте ФАС России появляется уведомление о ее поступлении.

Второй этап – назначение даты и места рассмотрения жалобы. Решение по ней должно быть принято в течение двух месяцев со дня ее получения антимонопольным органом. О дате и месте рассмотрения жалобы лица, участвовавшие в деле, и территориальное управление уведомляются посредством публикации на официальном сайте ФАС России «Информации о рассмотрении жалобы».

Третий этап – рассмотрение жалобы коллегиальным органом. В соответствии с приказами антимонопольного ведомства существует два коллегиальных органа, которые вправе рассматривать жалобы на решения и (или) предписания территориальных управлений: Президиум и Апелляционная коллегия ФАС России.

Президиум рассматривает важнейшие вопросы, отнесенные к ведению антимонопольного ведомства, в том числе пересматривает решения и (или) предписания территориальных управлений. При этом он не является постоянно действующим органом, его заседания проводятся по определенному графику. Апелляционная коллегия, напротив, постоянно действующий орган, и ее единственная функция – пересматривать решения и (или) предписания территориальных управлений ФАС России.

Четких критериев, по которым жалобы направлялись бы в Президиум или Апелляционную коллегию, в настоящее время не существует, фактически определение важности дела отдается на внутреннее усмотрение коллегиальных органов ФАС России. При этом в Определении о передаче дела в Президиум ФАС России антимонопольный орган ссылается на общую ст. 23 Закона о защите конкуренции, что также свидетельствует о неурегулированности данного вопроса.

Примечательно, что абсолютное большинство жалоб рассматривается именно Апелляционной коллегией. На сегодняшний день из 14 опубликованных коллегиальными органами решений 13 были вынесены Апелляционной коллегией и только одно – Президиумом. В настоящее время в его производстве находится еще одна жалоба. 

Рассмотренная Президиумом ФАС России жалоба была посвящена оспариванию решения УФАС по Республике Башкортостан (далее – Управление) в отношении республиканского Министерства жилищно-коммунального хозяйства, нескольких управлений жилищного хозяйства Уфы, а также ООО ««УфаЛифт» и ООО «Башкирская лифтовая компания», признанных виновными в заключении антиконкурентного соглашения для устранения с рынка лифтовой компании-конкурента. Президиум поддержал решение Управления, указав среди прочего на отсутствие в жалобе важнейшего ее основания – заявления о нарушении вынесенным решением единообразия в применении территориальным органом норм антимонопольного законодательства. Напомним, что удовлетворение жалобы возможно, только если имеется такое нарушение. Но в жалобе о нем не упоминалось, заявитель указал лишь на недоказанность нарушения, использование ненадлежащих доказательств, а также на непроведение анализа товарного рынка в ходе рассмотрения дела территориальным управлением. Президиум рассмотрел жалобу, несмотря на отсутствие в ней прямого указания на необходимое основание ее предъявления и рассмотрения, и не обнаружил в решении Управления нарушения единообразия в применении норм антимонопольного законодательства, что стало причиной для отказа в удовлетворении жалобы.

В приведенном деле интересно, что Президиум ФАС России привлек в ходе рассмотрения жалобы в качестве независимых экспертов для дачи заключения по делу членов НП «Содействие развитию конкуренции» (далее – некоммерческое партнерство), заключение которых он частично использовал для аргументации своей позиции в решении.

Привлечение экспертов Президиумом не регламентировано в приказах, регулирующих апелляцию, но все же возможно исходя из ч. 1 ст. 42.1 Закона о защите конкуренции (на нее Президиум ссылается в решении), а также из Регламента ФАС России о возбуждении и рассмотрении дел, который предусматривает возможность привлечения экспертов для дачи независимого заключения (на его положения ФАС России ссылается, например, в решении о прекращении рассмотрения жалобы).

Указанные ссылки ФАС России представляются следствием недостаточного правового регулирования внутренней апелляции как самостоятельного института. По нашему мнению, необходимо либо дополнить существующие акты, регулирующие внутреннюю апелляцию, ссылками на иные применимые к этому институту нормы законодательства (в частности, на нормы Закона о защите конкуренции, касающиеся рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, и на Регламент о возбуждении и рассмотрении дел), либо включить в приказы о внутренней апелляции отдельные положения, регламентирующие ее процессуальные аспекты.

Кроме того, эксперты некоммерческого партнерства в заключении хотя и отмечали недостатки и слабые позиции жалобы заявителя, больше критиковали решение Управления, указывая на частичное нарушение им единообразия в применении норм антимонопольного законодательства. Тем не менее Президиум воспользовался аргументами из заключения, ослабляющими позицию заявителя, и не стал учитывать иные комментарии экспертов. Таким образом, заключение некоммерческого партнерства в большей степени помогло Президиуму аргументировать свою позицию в пользу принятого Управлением решения.

Чтобы оценить эффективность внутренней апелляции как способа обжалования решений и (или) предписаний территориальных управлений антимонопольного органа, необходимо обратиться к статистическим данным. С начала 2016 г. на официальном сайте ФАС России было опубликовано 14 решений, принятых коллегиальными органами в порядке апелляции. Из них только три повлекли отмену актов территориальных органов, остальными решениями жалобы заявителей оставлены без удовлетворения.

Иными словами, меньше четверти дел разрешается в пользу заявителя, что говорит о поддержке в большинстве случаев коллегиальными органами ФАС России решений территориальных управлений. Это может быть обусловлено в том числе нежеланием центрального аппарата ФАС России дискредитировать работу территориальных органов, отменяя большинство принятых ими решений и предписаний. Такая тенденция свидетельствует о том, что лишь небольшое количество решений пересматривается в порядке апелляции. Сейчас в производстве ФАС России находится пять жалоб.

Интересно, что последние четыре жалобы, по которым были опубликованы решения, рассмотрены с использованием средств видео-конференц-связи, а также телефонной связи. До этого участники апелляции либо очно принимали участие в рассмотрении, либо не приезжали вовсе. Таким образом, при рассмотрении жалоб в порядке внутренней апелляции ФАС России с июля 2016 г. стала использовать технические средства, значительно облегчающие присутствие всех заинтересованных лиц на рассмотрении жалобы. Это, безусловно, позволяет всем участникам заседания высказаться, а коллегиальному органу наиболее полно установить обстоятельства дела, чтобы принять верное решение.

Примечательны сферы и нарушения, в отношении которых осуществляется внутренняя апелляция. Своеобразными сферами-лидерами среди рассмотренных 14 дел являются электроэнергетика (4 решения), сфера ЖКХ (3 решения) и Госзакупки (2 решения), а нарушениями-лидерами – злоупотребление доминирующим положением (8 решений), заключение ограничивающего конкуренцию соглашения (картель) (2 решения) и заключение антиконкурентного соглашения с органами государственной власти (2 решения).

В настоящее время в порядке внутренней апелляции пересматривается лишь небольшое число актов территориальных органов ФАС России. Такая ситуация складывается в силу нескольких причин.

Во-первых, в большинстве жалоб отсутствуют ссылки на практику ФАС России и ее территориальных органов, которой противоречит обжалуемое решение (предписание). Неаргументированное указание заявителем жалобы на нарушение принятым решением (предписанием) единообразия применения антимонопольного законодательства значительно снижает шансы оспорить обжалуемый акт, поскольку коллегиальные органы не обязаны самостоятельно делать подборку решений ФАС России и ее территориальных управлений, подтверждающую мнение заявителя.

Во-вторых, по нашему мнению, в делах, в удовлетворении жалоб по которым коллегиальными органами было отказано, отсутствовало нарушение единообразия применения антимонопольными органами законодательства о защите конкуренции, о чем свидетельствуют ссылки коллегиальных органов в обоснование своей позиции на существующие акты ФАС России и ее территориальных управлений. При этом, возможно, основания для пересмотра и отмены актов территориальных органов по существу действительно имели место, однако заявителю в таком случае следовало обратиться в суд, а не в коллегиальные органы ФАС России.

В-третьих, в настоящее время процессуальная сторона внутренней апелляции все еще недостаточно урегулирована. Не существует ни отдельных процессуальных норм, которыми регламентировалась бы процедура апелляции, ни ссылок в регулирующих ее актах на уже существующие нормы, которые могли бы в необходимой части к ней применяться.

Поэтому требуется не только принять приказ ФАС России, утверждающий Регламент пересмотра решений и (или) предписаний территориальных управлений антимонопольного органа, но и дополнить его рядом положений. В частности, дополнить раздел 3 Регламента следующими положениями: о правах и обязанностях участников рассмотрения жалобы; об иных лицах, участвующих в рассмотрении жалобы, и их правах и обязанностях (эксперты, переводчики, лица, располагающие сведениями о рассматриваемых коллегиальным органом обстоятельствах); об отводах членов коллегиального органа, рассматривающего жалобу; о режиме заседаний (открытые или закрытые); о режиме коммерческой тайны (с учетом возможности, например, Председателя Президиума пригласить лиц, не имеющих прямого отношения к рассматриваемой жалобе, присутствовать на заседании); о возможности объявления перерыва в заседании.

Несмотря на некоторые сложности, хочется надеяться, что со временем коллегиальным органам удастся с помощью внутренней апелляции упорядочить практику применения антимонопольного законодательства в разных регионах и добиться его единого и четкого толкования и понимания не только центральным аппаратом ФАС России, но и территориальными управлениями.

Источник - «Конкуренция и право»