Риски привлечения к административной ответственности за использование земельного участка не по целевому назначению
Юридическая компания «Пепеляев Групп» информирует о рисках, связанных с неопределенностью исчисления сроков давности привлечения к административной ответственности в сфере землепользования.
Данный вывод следует из Постановления Верховного Суда РФ от 24.02.2021 № 52-АД21-3-К8. Суть рассмотренного Судом спора сводилась к следующему.
Гражданин был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ (использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием) и привлечен к административной ответственности в виде штрафа.
Предполагаемое правонарушение было, как указано в судебных актах, выявлено 10 июня 2019 г., а постановление административного органа о привлечении к административной ответственности датировано 4 октября 2019 г., то есть спустя более чем три месяца с момента выявления.
С точки зрения законодательной техники она представляет собой единое предложение, включающее длинные ряды перечислений. С учетом большого объема перечислений различных составов административных правонарушений в ряде случаев оказывается затруднительным отнести конкретное административного правонарушения к годичному или двухмесячному сроку давности. Особенно остро стоит проблема в тех случаях, когда запрещающая норма введена недавно и/или по ней еще не сложилось устойчивой судебной практики.
С этим аргументом заявителя согласился районный суд, отменивший постановление административного органа.
Однако Верховный суд субъекта РФ, кассационный суд общей юрисдикции и Верховный Суд РФ не согласились с этой позицией. Вышестоящие суды вернули дело на новое рассмотрение в районный суд, а при новом рассмотрении оставили постановление о привлечении к административной ответственности в силе. Они указали, что срок давности за административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ как за административное правонарушение в сфере природопользования, составляет не два месяца, а один год. После этого заявитель был признан виновным, а постановление о назначении административного наказания оставлено в силе.
Между тем, в арбитражных судах наблюдается противоположный подход. Например, в Определении от 26.09.2017 по делу № А56-5983/2016 и в более поздних решениях, например в Определении Верховного Суда РФ от 08.02.2021 N 308-ЭС20-22809 по делу N А32-5319/2020) отмечено, что срок давности за административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, следует считать двухмесячным.
Показательным примером этого является практика, сложившаяся в городе Москве.
Законом г. Москвы от 29.04.2019 № 15, вступившим в силу 17 мая 2019 г., была введена в действие ч. 1.1 ст. 6.7 КоАП города Москвы, установившая административную ответственность за нарушение требований и ограничений по использованию земельного участка, связанных со строительством, с реконструкцией на нем здания, строения, сооружения, установленных законами Москвы, иными нормативными правовыми актами г. Москвы, правоустанавливающими документами на землю, проектной и иной документацией, определяющей условия использования земельного участка.
В качестве меры ответственности за указанное нарушение предусмотрен административный штраф в размере от 0.5 до 1 процента кадастровой стоимости участка для граждан, от 1 до 1.5 процента кадастровой стоимости – для должностных лиц и от 1.5 до 2 процентов кадастровой стоимости участка – для юридических лиц.
В системе арбитражных судов складывается подход, согласно которому срок давности по данной статье следует считать двухмесячным. Этот подход можно найти, например, в Постановлении Арбитражного суда Московского округа от 24.11.2020 года по делу № А40-10526/2020, постановлениях Девятого арбитражного апелляционного суда от 26.01.2021 по делу № А40-187517/2020, от 25.11.2020 по делу № А40 99705/2020.
Одновременно в судах общей юрисдикции можно увидеть результат противоположного прочтения ч. 1 ст. 4.5 КоАП. Так, например, Второй кассационный суд общей юрисдикции в делах об обжаловании постановлений, вынесенных по ч. 1.1 ст. 6.7 КоАП города Москвы указывает, что срок давности за нарушение составляет один год (например, Постановление Второго кассационного суда общей юрисдикции от 30.07.2020 по делу № 16-5024/2020, также – решения Мосгорсуда от 06.10.2020 по делу № 7-11630, от 14.09.2020 по делу № 7-11501/2020).
К примеру, административный орган может принять по фактически одним и тем же обстоятельствам два постановления о привлечении к административной ответственности по ч. 1.1 ст. 6.7 КоАП города Москвы, наложив один штраф на юридическое лицо, а другой – на его руководителя (как на должностное лицо).
С учетом размеров штрафа исход дела может быть весьма существенным как для компании, так и для руководителя.
Если, как в описанном выше деле Верховного Суда РФ, с момента начала течения срока давности до момента вынесения постановлений пройдет срок более двух месяцев, но менее года, то существует риск принятия двух противоположных судебных актов по вопросу о признании каждого из постановлений незаконным, если дело в отношении руководителя будет рассматриваться судом общей юрисдикции, а в отношении организации – арбитражным судом.
Указанное также осложняется тем, что законодательство, регулирующее производство по делу об административном правонарушении не знает преюдиции, в связи с чем установление в параллельном разбирательстве в арбитражном суде факта (например, нарушения условий пользования участком в форме незаконной реконструкции здания, имевшего место много лет назад) не будет иметь значения для суда общей юрисдикции, рассматривающего дело в отношении руководителя организации в связи с тем же нарушением. С другой стороны – ст. 69 АПК РФ также не содержит указаний на то, что решение суда общей юрисдикции по делу об административном правонарушении имеет обязательную силу в части установления фактических обстоятельств (см., например, Постановление Верховного Суда РФ от 21.07.2015 N 310-АД15-7716 по делу № А14-9102/2014, которым прямо отрицается преюдициальное значение решений суда общей юрисдикции по делу об административных правонарушениях согласно ст. 69 АПК РФ).
В связи с этим следует внимательно относиться к условиям, установленным правоустанавливающими документами, а в случае привлечения к административной ответственности – внимательно анализировать процессуальные документы и привлекать юриста для помощи в их оспаривании, если они вынесены незаконно.
Мы также готовы оказать комплексную правовую поддержку по сопровождению судебного разбирательства в судах всех уровней, в том числе по вопросам, связанным с привлечением к административной ответственности за нарушения в сфере охраны окружающей среды и землепользования.
Данный вывод следует из Постановления Верховного Суда РФ от 24.02.2021 № 52-АД21-3-К8. Суть рассмотренного Судом спора сводилась к следующему.
Гражданин был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ (использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием) и привлечен к административной ответственности в виде штрафа.
Предполагаемое правонарушение было, как указано в судебных актах, выявлено 10 июня 2019 г., а постановление административного органа о привлечении к административной ответственности датировано 4 октября 2019 г., то есть спустя более чем три месяца с момента выявления.
Нормативные положения
Сроки давности привлечения к административной ответственности урегулированы ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ. Формулировка данной статьи не впервые вызывает вопросы в судебной практике.С точки зрения законодательной техники она представляет собой единое предложение, включающее длинные ряды перечислений. С учетом большого объема перечислений различных составов административных правонарушений в ряде случаев оказывается затруднительным отнести конкретное административного правонарушения к годичному или двухмесячному сроку давности. Особенно остро стоит проблема в тех случаях, когда запрещающая норма введена недавно и/или по ней еще не сложилось устойчивой судебной практики.
Позиция Верховного суда
В указанном выше деле, с точки зрения заявителя жалобы, срок давности привлечения к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ должен был составлять два месяца. С учетом даты выявления – более чем на три месяца ранее, чем дата постановления о привлечении к административной ответственности, – этот срок должен был истечь, что сделало бы привлечение к ответственности невозможным, а постановление – незаконным и подлежащим отмене.С этим аргументом заявителя согласился районный суд, отменивший постановление административного органа.
Однако Верховный суд субъекта РФ, кассационный суд общей юрисдикции и Верховный Суд РФ не согласились с этой позицией. Вышестоящие суды вернули дело на новое рассмотрение в районный суд, а при новом рассмотрении оставили постановление о привлечении к административной ответственности в силе. Они указали, что срок давности за административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ как за административное правонарушение в сфере природопользования, составляет не два месяца, а один год. После этого заявитель был признан виновным, а постановление о назначении административного наказания оставлено в силе.
Между тем, в арбитражных судах наблюдается противоположный подход. Например, в Определении от 26.09.2017 по делу № А56-5983/2016 и в более поздних решениях, например в Определении Верховного Суда РФ от 08.02.2021 N 308-ЭС20-22809 по делу N А32-5319/2020) отмечено, что срок давности за административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, следует считать двухмесячным.
Риски для землепользователей
Разночтения в понимании ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ на практике приводят к тому, что при одних и тех же обстоятельствах сложно предсказать исход дела – будет ли лицо, в отношении которого ведется производство по делу, в итоге привлечено к административной ответственности или нет. Это серьезно снижает уровень правовой определенности и повышает риски участников оборота.Показательным примером этого является практика, сложившаяся в городе Москве.
Законом г. Москвы от 29.04.2019 № 15, вступившим в силу 17 мая 2019 г., была введена в действие ч. 1.1 ст. 6.7 КоАП города Москвы, установившая административную ответственность за нарушение требований и ограничений по использованию земельного участка, связанных со строительством, с реконструкцией на нем здания, строения, сооружения, установленных законами Москвы, иными нормативными правовыми актами г. Москвы, правоустанавливающими документами на землю, проектной и иной документацией, определяющей условия использования земельного участка.
В качестве меры ответственности за указанное нарушение предусмотрен административный штраф в размере от 0.5 до 1 процента кадастровой стоимости участка для граждан, от 1 до 1.5 процента кадастровой стоимости – для должностных лиц и от 1.5 до 2 процентов кадастровой стоимости участка – для юридических лиц.
В системе арбитражных судов складывается подход, согласно которому срок давности по данной статье следует считать двухмесячным. Этот подход можно найти, например, в Постановлении Арбитражного суда Московского округа от 24.11.2020 года по делу № А40-10526/2020, постановлениях Девятого арбитражного апелляционного суда от 26.01.2021 по делу № А40-187517/2020, от 25.11.2020 по делу № А40 99705/2020.
Одновременно в судах общей юрисдикции можно увидеть результат противоположного прочтения ч. 1 ст. 4.5 КоАП. Так, например, Второй кассационный суд общей юрисдикции в делах об обжаловании постановлений, вынесенных по ч. 1.1 ст. 6.7 КоАП города Москвы указывает, что срок давности за нарушение составляет один год (например, Постановление Второго кассационного суда общей юрисдикции от 30.07.2020 по делу № 16-5024/2020, также – решения Мосгорсуда от 06.10.2020 по делу № 7-11630, от 14.09.2020 по делу № 7-11501/2020).
О чем подумать, что сделать
Таким образом, на практике разная интерпретация положений статьи 4.5 КоАП РФ, посвященной определению сроков давности привлечения к административной ответственности судами общей юрисдикции с одной стороны, и арбитражными судами – с другой, может приводить к еще большей неопределенности. В частности, может иметь место появление двух разных одновременно действующих судебных решений по идентичным обстоятельствам – в отношении организации и её же руководителя.К примеру, административный орган может принять по фактически одним и тем же обстоятельствам два постановления о привлечении к административной ответственности по ч. 1.1 ст. 6.7 КоАП города Москвы, наложив один штраф на юридическое лицо, а другой – на его руководителя (как на должностное лицо).
С учетом размеров штрафа исход дела может быть весьма существенным как для компании, так и для руководителя.
Если, как в описанном выше деле Верховного Суда РФ, с момента начала течения срока давности до момента вынесения постановлений пройдет срок более двух месяцев, но менее года, то существует риск принятия двух противоположных судебных актов по вопросу о признании каждого из постановлений незаконным, если дело в отношении руководителя будет рассматриваться судом общей юрисдикции, а в отношении организации – арбитражным судом.
Указанное также осложняется тем, что законодательство, регулирующее производство по делу об административном правонарушении не знает преюдиции, в связи с чем установление в параллельном разбирательстве в арбитражном суде факта (например, нарушения условий пользования участком в форме незаконной реконструкции здания, имевшего место много лет назад) не будет иметь значения для суда общей юрисдикции, рассматривающего дело в отношении руководителя организации в связи с тем же нарушением. С другой стороны – ст. 69 АПК РФ также не содержит указаний на то, что решение суда общей юрисдикции по делу об административном правонарушении имеет обязательную силу в части установления фактических обстоятельств (см., например, Постановление Верховного Суда РФ от 21.07.2015 N 310-АД15-7716 по делу № А14-9102/2014, которым прямо отрицается преюдициальное значение решений суда общей юрисдикции по делу об административных правонарушениях согласно ст. 69 АПК РФ).
В связи с этим следует внимательно относиться к условиям, установленным правоустанавливающими документами, а в случае привлечения к административной ответственности – внимательно анализировать процессуальные документы и привлекать юриста для помощи в их оспаривании, если они вынесены незаконно.
Помощь консультанта
Специалисты «Пепеляев Групп» готовы помочь оценить обстоятельства и факты применительно к каждому конкретному случаю, выработать позицию в отношении наиболее разумного поведения с учетом ситуации, оказать иную правовую поддержку, в том числе в рамках разрешения споров, в переговорах с контрагентами, госорганами и органами местного самоуправления, а также в оценке земельных и градостроительных рисков в текущих кризисных условиях.Мы также готовы оказать комплексную правовую поддержку по сопровождению судебного разбирательства в судах всех уровней, в том числе по вопросам, связанным с привлечением к административной ответственности за нарушения в сфере охраны окружающей среды и землепользования.
Если Вы заметили ошибку или опечатку, выделите ее и нажмите CTRL+Q
